地方债纳入人大监督须体现制度刚性

十二届全国人大常委会第十六次会议29日表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议。该议案提出，将2014年末地方政府债务余额15.4万亿元纳入预算管理。全国人大财政经济委员会审查该议案时认为，核定地方政府债务余额限额，将地方政府债务纳入预算，符合预算法的规定。（8月30日《澎湃新闻网》）

把地方债纳入人大管理，无论形式上还是实质上都有现实紧迫性。严格的说，未经人大审查的地方债，在合法性上存在问题。从形式上讲，发行地方债属于地方财政收入的一个渠道，也是预算管理的题中之义，因而在公共财政预决算要通过人大审议的基本前提下，地方债未能纳入管理显然是一个缺陷，也让人大审核的预决算只是“不完全部分”。在缺乏人大的监督之下，地方政府的举债行为就会失控。从实质上讲，在政府既当裁判员又当运动员的背景下，举债就可能失去最有效的把关者，一些地方因此负债过高，化解债务的压力大风险不断叠加，对整体风险的控制带来了影响。

正是基于此，把地方债纳入人大监督成为社会呼声和共识，一些地方也因此而走在了前列。比如2012年开始，广州市政府便向人大常委会报告政府性债务情况，且由人大财经委向常委会提交一份建议。2013年更进一步，在年初的一次人大常委会上，由财政部门代表市政府向常委会报告当年的债务举借计划和偿还计划，并经人大批准。2014年，《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》明确规定“市政府负有偿还责任债务的举借、偿还计划，应当在当年提请市人民代表大会常务委员会审查和批准”。为了控制债务总量和确保偿债率，广州市还规定了两条红线，对政府的举债行为进行了严格的约束和控制。然而即便如此，在预决算的执行中依然普遍存在不少问题，其中最普遍性的问题则是递交人大审查的预决算报告太简单，给人大的审议时间太短，审查的力量不足且专业化欠缺，人大把关还缺乏专业性和有效性。

预算决整体审查上存在的问题，在地方债监督上同样存在。人大监督若不能体现出应有的效力与威力，那么监督就很难达到预期的效果。一些地方在预决算的审查上，由于种种原因有沦为程序正义之虞。再加上相应的考评制度和问责制度的缺失，使得人大监督的力度偏弱，自身的作用发挥不够。

人大监督是地方债安全性的“防火墙”，但最终的结果还取决于“防火墙”本身的能效性。管控地方债需要彰显人大的力量，当前在实现了地方债的人大监督之后，如何让其管得好、管理住，就必须让人大监督硬起来和有效起来。全国人大财政经济委员会副主任委员廖晓军在作审查报告说明时，所开的四剂“药方”，不失为基于现实的有效出路，具有极强的针对性和有效性，将其落到实处则可让人大监督更具力量。

日益居高不下而风险累加的地方债，其本质是一个“如何约束权力”的问题。人大监督作为对权力约束最有效的途径之一，无论是形式正当性还是程序正义性，都符合法治的要求。但同时，监督的效果如何，对人大的作用与功能也是一种检验。因而这需要人大在立足现实的情况下，做好相应的制度安排与设计，并在执行过程中体现出制度刚性，坚守政策的底线与红线，让地方债真正“有监督，能监督，监督好”。