监管体制应主动促进金融业转型创新

中国经济正在步入新常态，新常态下中国金融业既有困难和挑战也有发展的机遇，积极适应、实施创新是实现金融业持续健康发展的动力。当前金融业综合经营步伐不断加快，促进了金融机构整体实力的提高，但也为金融监管体制的创新提出了紧迫课题。

综合经营正在成为我国金融业发展的新趋势

从世界范围看，金融业的发展总体上经历了一个由综合到分业、再由分业到综合的过程，推动这种变迁的是金融市场的不断深化和金融业分工的不断推进。

一般说来，实行分业制还是混合制必须与金融业发展水平、监管水平和法律体系完善程度等相适应，当上述因素处在较低水平时，应当采取分业经营的模式以保证金融体系的安全稳健；上述因素水平较高、较成熟时，应当采取综合经营的模式，保证金融业的充分竞争和金融机构的运行效率。

当前，按照我国法律的规定实行的是分业经营模式，但是随着投融资体制改革的逐步深入和金融市场的不断完善，分业经营模式已出现了明显松动，银行、证券、保险之间的经营壁垒正在逐步打破。20世纪90年代初以来，国有专业银行纷纷参股证券公司、信托投资公司，从而开始涉足证券、保险、房地产等业务，它们有的与证券、基金、保险、信托等金融机构共同开发新的金融产品，有的组建了金融集团或合资成立了跨领域的经营机构，有的并购外资机构开展综合经营。总的来看，混业经营、综合经营的格局已初步呈现。

综合经营对金融监管提出的新挑战

1995年以前中国金融市场虽然已趋于活跃，但整体发展水平较低，一部分金融机构利用混业经营之便开展违规经营，造成了金融混乱，在这种情况下我国被迫采取分业经营的体制，对稳定当时的金融秩序起到了十分重要的作用。20年来，中国金融业发生了翻天覆地的变化，金融规模迅猛扩大，金融业务不断创新，金融业务的领域和深度不断加强，金融竞争更加激烈。从实践看，分业经营的法律框架虽然继续存在，但综合经营业务已经普遍开展，这种新情况、新变化不可避免对现有金融监管体系提出了挑战。

第一，金融监管的理念已不太适应金融新常态的需要。分业监管模式虽然在一定时期内符合我国金融的发展状况，发挥了积极作用，但随着金融业的快速发展和创新，原有金融监管理念越来越多地暴露出一些问题。比如，以分业模式应对综合经营的现状，必然会产生监管力量不足、效率不高、行业自律力量薄弱等问题，在原有的监管理理念下，有许多监管内容显得过多过细，有的检查虽然很多但效果并不明显，很难调动起被监管机构主动接受监管的积极性。

第二，金融监管目标与货币政策目标容易混淆。在现有监管模式下，人民银行的主要职责是制定和执行货币政策，但事实上它仍然承担着一部分金融监管的任务，而从组织架构上说，人民银行是政府的一个职能机构，容易受到各方面的行政干预，独立性较差，银监会成立的目的就是要解决这些问题，但从现实情况看，有些问题并未彻底得到解决，金融监管与货币政策这两个不同的目标还在时常发生着混淆。从地方上看，基层监管机构的独立性普遍较差，一方面与地方政府的关系不好协调，另一方面地方财政又对基层监管部门施加压力和影响，导致监管目标的进一步错位。

第三，监管机构缺乏有效的制衡机制。对监管机构实施有效制衡是健全金融监管的重要措施之一，但目前的情况是，金融监管机构除了上下级之间的行政监督之外没有其他机构对它们进行监督和制约。同时，监管机构的设置往往是“倒金字塔”式，难免形成“头重脚轻”的局面，基层监管力量普遍薄弱，难以应对上级安排的监管工作。

第四，现行许多金融法规与国际惯例相悖，无法适应金融开放的新形势。按照我国金融业对外开放的承诺，外资金融机构已充分实现国民待遇，在取消市场准入中的非审慎性限制措施后，外国金融机构未来在我国将得到快速发展，国际金融业普遍实行了混业经营的制度和法规，如果我国金融监管的法律体系还是以严格分业作为基础，外资金融机构就有可能利用我国法律制度的漏洞开展投机业务，不仅使我国金融机构面临不公平竞争，而且将引发我国金融业的混乱。