关于行政审批制度改革的几点思考（3）

四、权力清单和责任清单

行政审批制度改革的过程是权力清单制定和推行的过程。制定和推行权力清单的目的，是要限制和规范政府权力，落实“法无授权不可为”的法治精神。凡是行使的权力，都应当是清单上开列的；凡是没有开列在清单上的权力，都是不可行使的。行政审批权就是受权力清单管理的权力，权力清单上没有列明的事项，都是不需要审批的。

有权力就有责任，权力和责任是对等的。因此，有权力清单必然就有责任清单。于是，无论是学术界还是领导层，都有从权力清单推论责任清单的情况。这里，我提出一个问题，责任清单是权力清单派生的吗？

答案一部分是，一部分不是。别的不说，仅就审批权限与监管责任来说，它们就不是对等的。如前所说，有只审批不监管的，也有不审批也监管的；兼有审批权限与监管责任于一身的，只有部分政府部门；相当一部政府部门，或者只有审批权限而没有监管责任，或者只有监管责任而没有审批权限。至少在这一方面，“监管责任清单”不等于“审批权力清单”，监管责任无论从范围还是从事项上说，都要比审批权限大得多。

鉴于这种情况，我非常担心一种“履责清单思维”，就是按照“审批权力清单”去承担监管责任或服务责任：权力清单上有的，我就承担监管责任，权力清单上没有的，我就没有监管责任。推脱责任历来是一些政府部门和政府工作人员的痼疾，权力清单及其派生的“权力清单思维”有可能加剧这种推脱。

因此，不应当从权力清单去推导责任清单，而是应当从部门职责去推导责任清单。部门职责一部分表现为权力，更多的则表现为服务，表现为创造环境、提供条件、排忧解难等等。例如人力资源部和社会保障部门正在加强统筹城乡就业和社会保障政策职责，建立健全从就业到养老的服务和保障体系，加强促进就业职责，健全公共就业服务体系，建立城乡劳动者平等就业制度，促进社会就业更加充分，加强组织实施劳动监察和协调农民工工作职责，切实维护劳动者合法权益等。因此，部门的职责范围就是这个部门的责任范围，这里所遵循的法治精神就是“法定职责必须为 ”。对老百姓的很多事项，政府部门没有权力，却负有责任，如保障生命财产安全的责任、提供就业岗位的责任、“让每个人获得发展自我和奉献社会的机会，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会”（习近平语）的责任，路遇突发事件（如车祸）参与组织应对的责任（如抢救伤者）等等。

“清单思维”是必要的，但要厘清它的适用边界。第一，在动用权力减损群众利益、增加群众负担方面，运用清单思维，切实做到“法无授权不可为”；第二。在维护群众合法行为和合法利益方面，运用清单思维，保证群众“法无禁止即可为”；第三，在保障企业自主权和合法权益方面，运用清单思维，凡“负面清单”上没有的项目，企业都可以投资经营。在监管和服务方面则要强化责任思维。

（作者系：中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授）