“怠政”现象的症结在哪里

近年来因工作需要，政府绩效评估以及官员考评监督成为我们研究工作中的一个重点。几年下来，我们日益感觉到这些问题的复杂性。正如有学者指出的，改革开放之初，即上世纪80、90年代，无论政府绩效评估还是官员个人考核都十分粗放，许多情况下近乎没有什么明确标准与制度，但那时的干部队伍总体上是奋发有为，努力开拓的。现在我国各级政府以及官员个人的绩效评估与考核越来越规范，也越来越复杂严密，但效果似乎仍不能令人满意。近年来甚至还出现了不容忽视的所谓“怠政”现象。这不禁让我想起了自己过去的一段生活经历和体验。

我年轻插队时，农闲的时候常随队里瓦工班为村里盖房修房。一次给一户盖房，东家大娘十分挑剔，我们干活的时候她总在一旁说三道四、挑这挑那，结果惹恼了瓦匠师傅，他们经常当面“耍滑头”、糊弄她。那时我还年轻但也明白了其中的一些道理。等后来我家搬进新居装修房子的时候，只要工匠师傅们一干活儿，我就立即离开。有时快下班了，我买上些啤酒和熟食回来和他们一起吃晚饭，毕竟我是从他们中间走出来的，感情相通聊得来。这样做的结果可想而知，他们对我家的活儿比我还上心呐!

政府绩效评估和官员考评监督的目的是为了规范政府与官员行为，使之更好地贯彻上级意图，更好地促进经济社会发展，更好地为人民服务。但在专业层面上，政府机构和官员的监督考评从来都是一件十分复杂困难的事情。官僚主义、形式主义，甚至贪污腐败，是历来国家治理中要面对的问题。以我国情况而论，过去我们政府及干部的考评是以工作业绩为重点的，特别是对待地方政府和干部考评的重点是看推动经济发展方面的业绩，这被戏称为“GDP主义”。随着我国经济社会发展，过去那种曾发挥过重要作用的考评体系逐渐不适合了，其弊端也逐步显现。现在的确需要建立起体现科学发展观的新考评体系，以正确地规范和引导各级政府和干部的施政行为。

但现在的问题是，以前所谓的“GDP主义”虽然粗陋，但它却简单易行。因其简单而具有明确的指标性和可操作性。现在的新评估体系本质上是多重目标的，是复合指标体系。多重目标和复合指标就会产生目标及指标间的权重问题，怎样做到权重的科学合理？怎样防止因多指标产生的选择性施政？怎样排除评估中的主观性？这些问题在实践中都是不好解决的难题。总之是，越简单越好操作也越公平，越复杂越不好操作也难以公平。

我们在调研中也发现，干部们在实际工作中，因工作目标的多重性和考评指标的多样性而自发产生“趋易倾向”。因考核的多种目标和复合指标，实际上给了实践者、操作者选择空间。在多数情况下，操作者会优先选择风险小、成本低、易实现的工作目标，以规避风险和实现最大化的施政效果。这样一来，就难免给外部或上级留下挑三拣四、遇到困难绕着走，遇到好处抢着上的不良印象。实际上，这也是近年来出现所谓“怠政”现象的一个原因。

正是这种情况让我联想起自己在插队时候的那段生活体验。生活中的道理总是相通的。近年来大量的国内外调研使我明白，现代国家治理、社会管理日趋复杂化，由此必然带来政府绩效评估和官员个人监督考评体系的复杂化。复杂化的考评体系又难于尽善尽美，常常是顾此失彼、挂一漏万。在这种情况下，就需要通过调动管理对象的主观能动性，通过激发其内在动力和进取心来解决外在监督、约束和考评的缺陷、漏洞与不足。也就是说，内在动力是外部监督制约不完善的重要救济。如果一个政府、一个干部有进取心事业心，外部的监督制约考核也许会变得不那么重要。如果一个政府、一个干部没有内在动力，消极懈怠，再多的外部压力恐怕也难于真正奏效。

如何调动起各级政府和广大干部建功立业的积极性、主动性和创造性？当然还是要充分信任他们，给予所有积极作为、努力探索、敢于担当的政府和干部以精神、物质的奖励。同时还应注意在严格要求的同时，对他们工作中的失误、缺点予以适当的谅解和宽容，以保护他们的积极性和探索精神。古往今来的国家治理与社会管理实践中，外部监督与内在激励都是要统筹兼顾的，有时激发出内在动力也许更为重要、更为有效。

(作者是社科院政治学所所长)