务实理性地推进国有企业改革

2015年9月，中共中央、国务院出台《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》），引起社会各界的广泛关注。《意见》中的一些亮点，甚至超出人们的预期。例如，“坚定不移做强做优做大国有企业”的用词排序，显示了国有企业在规模化发展的同时，要更加注重效率优先；“清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批”意味着国有企业不仅要做“减法”和“加法”，还要做“乘法”。总的看来，《意见》在发展混合所有制经济、完善国有资产管理体制和完善现代企业制度等方面提出的改革思路，很新很实，值得深入分析研讨。

实事求是地面对混合所有制改革

在推进混合所有制改革的复杂性和艰巨性上，中央已经有了清醒的认识。《意见》提出要“坚持因地施策、因业施策、因企施策……不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个”。在推动混合所有制改革方面，既实事求是，同时又不回避矛盾，对看清楚了的问题给出了清晰指引。

《意见》在“发展混合所有制经济”部分开篇第一句即强调了“以促进国有企业转换经营机制”稳妥推动国有企业发展混合所有制经济。也就是说，要特别注重利用推进混合所有制改革来实现国有企业丰富生产要素与民营企业灵活经营机制的互补、融合。通过混合所有制改革促进国有企业经营机制的转换，是国有企业激发活力、提升效率的关键。

针对混合所有制企业员工持股这一议题，《意见》对于以前一些难以明确的部分问题给出了答案。一方面，明确了优先支持转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点。优先支持这一试点的原因在于此类企业发展高度依赖于依附“人”之上的因素，即知识、技能和积极性等，实行员工持股有利于协调国有资本和创造性劳动之间的关系，激发生产力。优先支持此类企业试点，风险低、争议少。另一方面，明确了支持科研人员、经营管理人员和业务骨干持股，员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式，对员工持股中的“员工”范围界定和持股方式这两个重要问题，给出了标准或指引，有助于实践者能参照执行，从而规范有序地推进改革。如此，既能在把握得住的领域、在业已清楚的问题上，稳妥推动国有企业发展混合所有制经济，又能“强化监督防止国有资产流失”，与之前已出台的《关于加强和改进企业国有资产监督 防止国有资产流失的意见》这一保障性文件相配合，更好地防范潜在风险和避免可能的负面效果。

另外，《意见》还表明了发展混合所有制经济实际上是双向进入的，既强调了引入非国有资本参与国有企业改革，也明确了鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，同时也划定了国有资本以公共服务、高新技术、生态环保和战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。这既呼应了党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）关于国有资本重点投向五大领域的要求，也避免了“与民争利”“国进民退”等方面的争议。

国资管理体制改革的重点是“管资本”

过去的国资管理体制在促进国企做大规模中发挥了重要作用，但在促进“做强做优”方面还有不足，存在“越位”和“缺位”并存、行政化管理方式为主、国资布局不合理等问题，抑制了国有企业活力、降低了国有资本效率。完善的国有资产管理体制应该能为提升国有资本效率和释放国有企业活力创造基本环境。《意见》强调了“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变”。从某种意义上来说，当前深化国有企业改革的主要对象已经不仅仅是国有企业，也要包括国有资本及其之后的国资监管机构。为给深化国有企业改革创造良好条件，国资监管机构当务之急是转变职能和管理方式：一方面，需要将与公共管理相关的职能移交给其他政府部门，摆脱“老板 + 婆婆”双重角色于一身的定位，更为纯粹地履行出资人代表职责；另一方面，需要从“管企业”转向“管资本”、从偏重于行政化管理方式转向以市场化管理方式为主。

关于“以管资本为主改革国有资本授权经营体制”，目前《意见》较多地阐述间接授权经营体制，对直接授权经营体制仅提到要“开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点”，着墨不多。我们希望能同时均等地试点间接和直接两种国有资本授权经营体制，这样更有价值和意义。因为唯有如此，才能使得试点成为有竞争、能比较、可评估的“赛马机制”，以便将来能择优在更大范围内推广成功模式和先进经验。

完善现代企业制度关键在于股权改革

《意见》重视了推进公司制股份制改革，明确要“加大集团层面公司制改革力度”。未来，新一轮国有企业改革将过去主要在集团二级、三级公司层面推动的股权改革，上升到集团母公司层面。也就是国有独资的集团母公司也要股权多元化，合适的可以结合混合所有制改革发展成为混合所有制企业。这有利于按现代企业制度要求和市场化方向，解决长期困扰国有企业集团“老体制管新体制”的问题。更重要的是，可以通过股权多元化或结合混合所有制改革，来优化国有企业的股权结构，进而完善公司法人治理结构，发挥董事会作为决策机构在公司治理中的核心作用。此外，产权层面的改革对于推行职业经理人制度，以市场化为导向、完善落实“三项制度”，消除国有企业内部行政化的思想意识和运行机制，加强激励约束机制建设等，都具有基础性的促进作用。实际上，国有企业完善现代企业制度、激发活力和提升效率的关键都在于推进产权层面的改革。

《意见》还提出“允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度”。这为进一步优化国有企业股权结构、特别是改变国有股“一股独大”格局，提供了条件。“优先股”使得国有资本保值增值更有保障，并赋予了国有资本更大的灵活性和更强的流动性；“国家特殊管理股制度”保证了政府在特定领域即使只有少数股权，仍具有否决权，不至于失控。