上海自贸区制度建设还要做什么？（2）

适应简政放权新常态，进一步转变政府职能

一是要解决“证照分离”后的新问题。

上海自贸试验区成立之初，即率先在区内试行注册资本认缴制。此后又推行“三证合一、一照一码”注册登记制度。此外，还在全国率先试点“证照分离”，将“先证后照”改为“先照后证”，以进一步激发“双创”活力。从现有实践来看，“证照分离”、“先照后证”虽然为在自贸试验区开办企业带来了便利，但并未解决全部问题。很多创业者拿到营业执照后仍然存在办证难问题，只是把矛盾推后了。主要问题仍在于许可事项办理的透明度和预期性较低，部分行业的市场准入门槛较高。为此，需要进一步转变政府职能，更加充分发挥市场和企业的主体作用，取消部分许可证，降低具体办事部门的自由裁量权，增强行政过程的透明度和办理结果的可预期性。

二是要转变“谁审批，谁主管”的传统思路，加强事中事后监管。

很多审批、许可项目被取消，随之而来的问题是一些政府部门履行监管职能不积极，认为“不是我批的，不归我管”。这种在“全链条”审批时代遗留下来的“谁审批，谁主管”的传统思路，显然已经不适应“准入前国民待遇+负面清单”时代的新形势。为此，需要进一步转变政府职能，将工作重心和注意力真正从事前审批转移到事中事后监管上来，明确监管职权、厘清监管责任，做到不该管的果断放手，该管的坚决管起来。

三是要进一步强化部门间信息共享，打破“蜂窝煤”管理模式。

目前我国的政府管理模式很大程度上是“蜂窝煤式”的，各部门自上而下自成一体，相互之间信息流通不畅、沟通协调不足，既不利于监管资源的最佳利用，也给企业经营和市场运转造成额外负担。一些体制机制方面的问题是在自由贸易试验区乃至上海市层面都无法完全解决的，需要中央相关部门给予配合、支持和协调。从现实情况出发，可以考虑以金融领域为突破口，在自贸试验区范围内打破“一行三会”间的监管壁垒，探索建立符合国际规则、适应中国国情、统筹协调的全覆盖金融监管体制。

处理好“可复制可推广”与国际金融中心建设的关系

探索和积累可复制可推广的经验，是中央对上海自贸试验区的重要要求，也是自贸试验区试点的重要意义之所在。但是，对“可复制可推广”的理解不宜绝对化，不应认为自贸试验区的任何创新举措都要以“可复制可推广”为前提。金融领域尤其如此。金融要素天生具有集中性，需要大资金、大市场、大平台，这也正是上海建设国际金融中心的原因之所在。在此情况下，如果一味强调“可复制可推广”，一来易于束缚金融创新思路；二来复制、推广过快会对试验深度和要素积累造成影响；三来复制、推广过多会分散金融资源，妨碍要素集聚，影响国际金融中心的建设进程。在调研过程中，相关政府部门和金融机构对此均有所反映。

2015年4月8日，《国务院关于印发进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》中明确指出：“加大金融创新开放力度，加强与上海国际金融中心建设的联动。”10月30日，经国务院同意，人民银行、商务部、银监会、证监会、保监会、外汇局和上海市政府联合印发《联动方案》，标志着上海自贸区金融开放创新与上海国际金融中心建设联动这一理念得到明确。上海在建设国际金融中心方面具有先天优势，这一优势不应被冲淡或放弃。金融市场除了集聚功能，还有辐射功能，能够辐射和服务周边。因此，就上海自贸试验区金融创新发展和金融市场建设而言，可以更多地从“可服务可辐射”的角度进行思考和探索，充分发挥自身优势，将自贸试验区推进与国际金融中心建设有机结合起来。

例如，目前，关于自由贸易账户和分账核算体系的实施细则是由人民银行上海总部制定的，其能否约束上海市以外的金融机构存在疑问。而如果将自由贸易账户简单复制推广到其他自贸试验区，又会使相关金融业务的集中性受到影响。因此，可以考虑将人民银行上海总部制定的规则上升到人民银行总行层面，约束全国范围内的相关金融机构；其他自贸试验区基于相同规则建立自由贸易账户，但将结算中心总后台放在上海，从而充分发挥上海的金融中心优势。