简政放权的法治之路（2）

二

组织法对职权的规定一般比较原则，都是规定几个方面，具体职权还要通过单行的法律法规来规定。各部门、各级政府都按照不同层级法规范的规定行使其权力。单行法律法规在规定部门的具体职权时，不同层级的法规范在作出规定时是否有区别、有限制，是否具有同样的效力，这是在规范政府职权方面首先要解决的也是目前现实存在的重大问题之一。

对此，法律已经做出许多规范。《立法法》首先对全国人大及其常委会的专属立法权即法律保留事项作了规定，共11项，属于法律保留的事项未经授权，行政法规、地方性法规和规章都不能做出规定。且其中有3项为绝对保留，不能授权。这在实践中已经起了作用，但还不彻底。2015年《立法法》修改时，单独列出了税收法定一项。但没有规定同样涉及公民财产权的收费该怎么办。2015年修改，还增加了一些重要规定。对设区的市制定的地方性法规，在与法律法规不抵触的前提下，只能就城乡建设与管理、环境保护及历史文化保护三方面作出规定。对规章，部门规章规定的事项，必须是属于执行法律、行政法规、决定、命令的事项，没有法律、行政法规的依据不得设定减损公民、法人和其他组织的权利或增加其义务，不得增加本部门权力或者减少本部门的法定职责。地方政府规章要根据法律、法规制定，一是执行法律法规，二是属于本行政区域的具体行政管理事项。设区的市的规章，限于城乡建设与管理、环境保护及历史文化保护等事项。特殊情况下，因制定地方性法规条件尚不成熟，而行政管理又迫切需要，可以先制定规章，满两年如仍需要，应制定地方性法规。同样，地方规章，没有法律法规依据不能设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。

《立法法》的这些规定，对各层级的法律规范，在具体规定政府权限时是必须严格遵守的。就实践看，还存在很多问题需要各部门严格监督检查。这是简政放权的重要一个方面。

至于规章以外的其他规范性文件，当然就只能对法律、法规和规章规定的事项，就具体执行作出规定，更不能减损公民权利或增加公民义务。这是在实践中最常发生的，必须建立严格的监督检查制度。

我国法律体系的重要的富有中国特色的特点，是一些对公民、法人的权利有重大影响的属于行政机关都要行使的共同行政行为，特别制定了法律。这就是行政处罚法、行政强制法和行政许可法。这三个法律的重要内容之一就是规定了哪一层级的法律规范，可以规定把哪一种行为即职权，授予行政机关。例如处罚法规定，除法律外，行政法规无权规定授权哪一部门可以有限制人身自由的强制措施和处罚。地方性法规则无权规定吊销企业营业执照的处罚，规章只能规定警告和一定数额的罚款。规章以外的其他规范性文件则一律不能规定。行政处罚法生效后，对纠正处罚乱象产生了良好的作用。但实践中还时有超出上述规定的情况出现。

对简政放权影响很大的是行政许可。由于我国特殊社会历史条件，行政许可遍及各行各业，有些有法律规定，有些是自行规定，给经济社会发展和公民法人权益带来巨大影响。为此，2003年制定了世界各国都没有的《行政许可法》。根据行政许可法的规定，除法律、法规外，部门规章无权设定行政许可。地方性法规只能有设定某种地方事宜的许可权，地方规章则只有设定临时许可权。其他规范性文件一律不得设定行政许可。由于我国的行政许可大部分都是规章设定的，而部门规章又不得设定许可，这就需要对部门规章设定的许可进行清理。对应该保留或废除的许可，逐批进行审查鉴定，用国务院决定的方式保留需要设定的部分，废除了几千项，虽然如此，仍有不少问题。应该说审批制度改革还远未彻底，有些应废除的仍旧保留；有些则改称为“非行政许可审批”；有些自称并非许可，如核准不是许可；还有些没有许可设定权的，仍在增设新的许可等等。目前，推进审批制度的改革还在努力，将对简政放权起重大影响。

《行政许可法》中提出了不设行政许可的四条原则：一是公民、法人或其他组织能够自主决定的；二是市场竞争机制能够有效调节的；三是行业组织或者中介机构能够自律管理的；四是行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。这四条说得非常到位，以此来检查一下目前仍在用的许可制度，恐不少都在此四条以内。改革任务还相当艰巨。