“十三五”将全面建成中国新型社会保障体系（2）

二、做好新型社会保障体系的顶层设计

由于传统的体制性障碍犹存、渐进改革的历史局限、利益失衡格局的形成以及牵一发而动全身的复杂社会生态，现行社会保障制度客观上存在着目标缺失、制度分割、权益不公、效率偏低的缺陷。因此，深化社保改革必须牢固树立统筹、协同观，应当尽快开展社会保障体系建设的顶层设计，特别是超越单项制度之上、超越部门之上、超越一届政府之上的宏观规划。

1.在宏观层面，应当将社会保障总体设计纳入中央全面深化改革和国家治理体系的总体设计中，科学定位社会保障体系及其功能。自现代社会保障制度产生以来，它就是现代国家治理体系的重要构成部分，是基于国家发展目标进行定位的制度安排。如果经济发展可以依靠市场机制，社会发展则需要依靠社会保障，它不能脱离经济发展，与经济政策密切关联，但绝对不是经济政策，而是以追求社会公正与和谐为主要目标的公共政策。只有站在国家治理体系现代化的角度来完整地看待社会保障体系，才能明确这一制度的建制初衷与发展目标，并厘清制度发展的方向与路径。这方面的设计还需要解决好社会救助、社会保险、福利福利三大基本制度体系的统筹安排与合理定位，解决好法定的基本保障层次与市场化、社会化的其他层次之间的统筹安排与合理定位。

2.在中观层面，应当解决不同社会保障类别或主要项目的结构、功能定位与资源配置方式，以及与相关制度安排的关系。包括：医疗保障体系的结构优化及其与医疗、医药“三医”之间的协同推进，老年保障体系中经济保障与服务保障之间的协同推进与结构优化，社会救助与扶贫开发之间的协同推进与结构优化，养老保险与企（职）业年金及人寿保险之间的协同推进与结构优化，法制建设、体制改革、机制创新的协同推进等。

3.在微观层面，应当细化具体保障项目的顶层设计，重点是优化制度结构，合理分配责任，保证制度公正、有效且可持续。单项制度的顶层设计是已经启动的工作，包括养老保险、医疗保险等实际上正在由中央政府主导制定，其他一些社会保障项目也在由主管部门组织研究，可以预期“十三五”的前二三年将是相关制度深化改革方案密集出台的时机。以医疗保险的顶层设计为例，在切实推进“三医”联动的背景下，不仅需要整合现行制度安排，还需要同步优化筹资机制与合理分担责任，并对分组诊疗、支付方式、信息系统与智能监管等做出具体而明确的制度安排，同时清晰划定社会医疗保险与商业医疗保险的边界，最终向全民统一的健康保险制度迈进。