“十三五”将全面建成中国新型社会保障体系（3）

三、构建完整的社会保障体系

1.实现基本保障制度全覆盖，让全民共享国家发展成果。（1）面向全民的制度安排能够真正覆盖全民。医疗保险与养老保险无疑是面向全民的支柱性制度安排，检验前者的指标是将城乡居民全部纳入医疗保险制度，检验后者的指标是所有适龄人口全部参加了基本养老保险和所有老年人都能够按月领取养老金。迄今为止，中国已经实现了所有老年人都能够按月领取养老金的初步目标，但还有5%左右的城乡居民因各种原因漏在医疗保险制度外，更有1亿多适龄劳动人口还未被基本养老保险制度覆盖，一些参保职工因各种原因亦出现漏保或脱保的现象。因此，“十三五”期间医疗保险、养老保险的重大任务，就是将漏在制度外的未参保人群全部纳入进来，这是必须啃下的“硬骨头”。（2）面向特定群体的保障制度安排能够真正覆盖到该群体全体成员身上。包括：工伤保险、失业保险等应当覆盖所有职业劳动者；社会救助应当全面托底，将贫困线下以及有急难救助需求的城乡居民悉数纳入并施以援助，不再有任何人因生计困难而陷入绝境；面向老年人、儿童、残疾人的社会福利及相关服务体系全面建成，并能够覆盖到有需要的所有老年人、儿童、残疾人身上；保障性住房能够满足那些既买不起住房也租不起房的人的需要，它同样是收入有限者参与合理分享国家发展成果的途径。从现实出发，这些制度对特定群体还未做到全覆盖。例如，在工伤保险与失业保险中，规模庞大的农民工群体就大多未被覆盖；在社会救助中，低保制度虽然号称已经实现了应保尽保，但一些地方客观上存在着符合条件者却还未申请到低保的现象；至于医疗救助、教育救助、住房救助、急难救助等均还存在着缺漏现象；老年人社会服务、儿童与残疾人服务的供给更是与实际需求相差甚远。综上，中国基本保障制度离全覆盖的目标均还存在着差距，“十三五”期间的任务依然非常繁重，但又是必须要完成的工作任务。

2.促使法定保障制度走向定型，真正实现公平、可持续发展。社会保障是用确定的制度安排来应对人生不确定的生活风险，这一制度的卓越功能集中体现在通过定型的制度安排来为全体人民提供稳定的安全预期上。联系到现实，基本的保障制度均还处在改革探索中，其责任分担不清晰、结构不稳定、预期不明确，不仅损害了制度的权威性与可靠性，也引发了公众的不安与焦虑情绪。因此，“十三五”期间必须加快立法步伐，通过法律来明责赋权，促使整个社会保障制度体系走向成熟、定型，真正能够为全民提供稳定的安全预期，基本或主要的社会保障制度均应当步入法制化轨道。

3.大力发展各种补充保障，全面建成多层次的社会保障体系。构建多层次的社会保障体系是各国社会保障改革的共同取向，它的实质是通过多层次体系的构架来进一步合理划分不同主体的责任分担，更加合理地配置社会保障资源。以养老保险为例，基本养老保险由用人单位或雇主、劳动者与政府三方分担责任，职业年金、企业年金通常由用人单位或雇主与劳动者分担缴费责任，而商业性的人寿保险则纯粹是参保者个人自负缴费责任，三个层次三种责任承担方式，在老龄社会背景下，单一层次的养老保险难以持续发展，发展第二、三层次的养老保险就具有了必要性和重要性。再以医疗保险为例，要全面解决疾病医疗的后顾之忧，要想获得更为便捷、高效的医疗服务，仅有基本医疗保险制度是不够的，还需要有补充医疗保险或者商业性健康保险加以补充，这就是第二层次的医疗保险，它不会损害第一层次参保人的权益，却可以满足有需要、有条件者的更高要求。以社会救助与社会福利服务为例，仅有政府供给是难以满足城乡居民有需要者的全部需求的，而慈善事业恰恰是最好的补充，因为慈善组织所募集的资源能够弥补政府社会救助资源的不足，慈善组织的服务更可以满足有需要者的个性化需求，这是政府无法做到的。以灾害补偿为例，政府救灾通常只能解决灾民的基本生计问题，而商业保险、政策性保险在各国灾害损失补偿中都扮演着十分重要的角色，等等。可见，中国需要的是整个社会保障制度的多层次化。只有这样，才能更好地让社会各界分担起社会保障的责任，才能动员更多的社会资源与市场资源，才能源源不断地壮大社会保障制度的物质基础，这是实现国民福利持续增长的前提条件。在“十三五”期间，国家必须要努力完成好构建多层次社会保障体系的任务。