莫于川：健康中国视野下的公众参与食品安全治理

近年来许多国家的经验教训表明，食品安全问题日益突出并非偶然，而是在高新技术不断出现、食品生产销售结构发生变化、利益驱动弱化道德功能、食品监管不力这样的宏观背景下产生的，它是目前各国都面临的重大难题。国内外既往的经验教训警示我们，创新食品安全治理体制、机制和方法，加强食品安全法制保障，完善食品安全治理体系，提升食品安全治理能力，已成为全社会共同关注并期盼妥善解决的重大课题。对此，解决之道多而繁杂、成本高昂且值得认真探索，其中公众参与食品安全治理是社会认同较高的一个普适经验。本文就此略陈管见，供公共行政决策和行政法制革新参考。

一、公众参与食品安全治理的宏观法律政策背景

在我国，党中央、国务院高度重视食品安全问题，确定了食品安全监管的基本方针。习近平总书记明确指出：“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验。”中国共产党作为执政党，解决不好食品安全，就会失去社会的信任，执政能力本身也会受到质疑。所以必须引起高度关注，下最大气力抓好，食品企业要严抓食品质量，确保人民群众“舌尖上的安全”。中央人民政府也明确提出要求，必须建立从生产加工到流通消费全过程的食品药品安全监管机制、社会共治制度和可追溯体系，健全监管体制。用最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，切实保障食品安全；而且还特别指出，食品安全工作必须标本兼治、长抓不懈，德治法治兼用，促进社会共治，保障食品安全。

党的十八届四中全会为了实现党的十八大和十八届三中全会作出的一系列战略部署，全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提出了全面推进依法治国的六项重大任务。其中科学立法、严格执法、公正司法、全民守法四项任务中均涉及食品安全，要求对此民生重点问题从立法、执法、司法和守法等多方面强化依法治理；其中第二项重大任务关于深化行政执法体制改革部分，特别强调要在十个重点执法领域推行综合执法，而摆在首位的就是食品药品安全的综合执法。党的十八届五中全会在提出推进健康中国建设的方针时，特别强调要实施食品安全战略，而推动食品安全法治化正是推进健康中国建设方针、实现中国梦的重要举措。

总体而言，刚刚修改实施的新《食品安全法》更加符合我国食品安全的法制实际和法治发展的世界潮流，关系着人民健康、社会稳定和法治进步，是国家治理体系和治理能力现代化的新进展。在十八届五中全会提出健康中国建设的新形势下，须要牢固树立并切实贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，深入学习和认真实施新的《食品安全法》，切实把新法的精神和制度落到实处，这是在食品安全领域关系发展全局、破解发展难题、厚植发展优势、实现发展目标的深刻变革。食品安全法治系统工程涉及诸多要素、环节和过程，应当按照当代法治观念来积极推动这个法治系统工程目标的实现，而通过体制、机制和方式革新，推动实现企业自律、行业自律、行业自治、公众参与、政民合作、社会监督、社会共治的新理念，有助于提升我国食品安全领域的依法治理能力，这是行政监管执法民主化的要求和领域。新的《食品安全法》在上述方面做了许多修改完善，是值得关注和研究的宏观法律政策演进。

二、公众参与食品安全治理的修法要点

原《食品安全法》第七条关于食品行业协会实行行业自律的规定，这次修法后通过新法第九条补充强化规定为“食品行业协会应当加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传食品安全知识。消费者协会和其他消费者组织对违反本法规定，损害消费者合法权益的行为，依法进行社会监督。”修法还增加规定了软法和软法机制的要求，也即“按照章程建立健全行业规范和奖惩机制”，还增加规定了民主监督制度，即“依法进行社会监督”。这些关于公众参与、社会监督的新规范，具有重要的现实意义。

原《食品安全法》第八条关于国家鼓励社会机构和新闻媒体开展普及工作和舆论监督的规定，这次修法补充规定了新闻媒体“有关食品安全的宣传报道应当真实、公正”（新法第十条第二款）。从既往的经验教训来看，立法规定新闻媒体的社会责任和行为要求，是很有必要的。

这次修法在法律文本第二章末尾还特别增加规定了关于官产学界互动、政民合作共治、信息交流沟通的条款：“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全管理信息进行交流沟通”（新法第二十三条）。此条规定对于建立健全食品安全领域的政民合作共治新局面，提供了法律依据，会产生积极的推动作用。

新法从第四章第二节（生产经营过程控制）开始，都是关于企业自律、行业自治的一系列规范要求。例如，修改后的法律文本新增一条（第六十四条）规定：“食用农产品批发市场应当配备检验设备和检验人员或者委托符合本法规定的食品检验机构，对进如该批发市场销售的食用农产品进行抽样检验；发现不符合食品安全标准的，应当要求销售者立即停止销售，并向食品药品监督管理部门报告。”这里新增的市场检验、停止销售、专项报告等要求，对于市场开办者的自律、他律、监督和责任分担的制度规范，是一项重要的制度创新，具有重要的现实针对性，符合政民合作、社会共治的时代潮流，值得充分肯定和给力推行。