莫于川：健康中国视野下的公众参与食品安全治理（2）

三、公众参与食品安全治理的法理基础

食品安全具有特殊的公共性，它既表现在食品安全问题具有普遍的损害性，而且复杂的食品安全问题使得公民作为分散的个体缺乏自卫能力，在食品安全风险中易于受到伤害，故需加强自上而下的食品安全监管；还表现在食品安全问题是公众普遍关心的疑难社会问题，须要公民依法行使知情权、参与权、表达权和监督权，积极参与食品安全的公共治理，故需自下而上的参与食品安全治理。

公众参与是社会公共事务应对理念从国家管理向社会治理转变的制度回应，是社会治理从一元向多元转变的制度回应，是社会管理创新的现代形式。在食品安全治理过程中，也应当依循这一规律：公众参与食品安全治理既离不开政府自上而下的鼓励、引导与规范，也离不开社会自下而上的推动、自觉与理性。

概括起来，公众参与食品安全治理可以发挥如下四个方面的社会作用：其一，公众参与可以弥补政府管理失灵的缺陷。据不完全统计，我国的食品生产企业中，10人以下的小作坊食品生产企业略占80%，数量如此庞大的小型食品生产企业，使得食品安全行政监管部门常感有心无力。但是，公众作为食品的直接消费者，也是食品安全的受益者，更可成为食品安全治理的参与者，因而公众对于食品安全治理常会表现出特殊的积极性。在公众的积极参与下，政府对于食品安全违规事件的处理会更有行政效率和社会基础，由此扩大政府监管的范围并提高监管的成效。其二，公众作为社会主体的一部分，参与到食品安全治理中，有利于实现政府职能转移，由全能型政府向有限政府转变，增强行政管理的民主性和管理主体的多样性，由此提升社会自治水平，这也是建设法治政府的关键之一。其三，作为食品安全的直接受益者和相关者，公众的积极参与，所大量提供的食品安全信息和参与行为，还可减少食品安全监管的行政成本。其四，公众参与还可积累经验和智慧，推动相关法律法规的出台和完善，有助于加强食品安全法治建设。

在法治社会建设进程中，公民作为建设主体具有知情权、参与权、表达权和监督权，这是具有宪法依据的。我国现行宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可见，宪法赋予公民对于“两事务、两事业”进行管理的宪法权利，再结合其他的宪法和法律规范，显然可以将此概括为公民的知情权、参与权、表达权和监督权，而这也是公众参与食品安全治理的权利来源和基本类型。

此外，一些法律文件和政府文件对于公众参与行政管理和社会管理工作，包括食品安全治理工作的权利，也作出了明确规定。例如，2012年颁布的《国务院关于加强食品安全工作的决定》曾指出：动员全社会广泛参与食品安全工作，大力推行食品安全有奖举报，畅通投诉举报渠道，充分调动人民群众参与食品安全治理的积极性、主动性，组织动员社会各方力量参与食品安全工作，形成强大的社会合力，还应充分发挥新闻媒体、消费者协会、食品相关行业协会、农民专业合作经济组织的作用，引导和约束食品生产经营者诚信经营。2012年国家食品药品监督管理局发布的《加强和创新餐饮服务食品安全社会监督指导意见》也曾提出：动员基层群众性自治组织参与餐饮服务食品安全社会监督，鼓励社会团体和社会各界人士依法参与餐饮服务食品安全社会监督，支持新闻媒体参与餐饮服务食品安全社会监督，为社会各界参与餐饮服务食品安全社会监督提供有力的保障。上述法律文件和政府文件的有关规定，也表明了国家和有关机构对于公众参与食品安全监管的一贯重视和政民合作治理食品安全的一贯决心，为在《食品安全法》修改之后的新形势认真实施新法、推动食品安全领域的公众参与，提供了社会共识和各方配合的基础条件。

此外，在“互联网+”的新形势下，科学技术的迅速发展、自媒体时代的不断推进也为公众参与食品安全治理提供了更有力的支持和保障，表现在：其一，通过互联网可使食品安全信息更具透明性，知情权更有保障；其二，通过互联网可建立起一种比较完备的交互式网络信息处理和传播机制；其三，通过互联网可增加公民参与食品安全治理的热情、方式和成效，提高行政管理和社会管理的民主性。