张效羽：通过政府监管改革为互联网经济拓展空间

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确要求，要“拓展网络经济空间，实施互联网+行动计划，发展物联网技术和应用，发展分享经济，促进互联网和经济社会融合发展”。当前，我国互联网经济迅猛发展，滴滴出行、余额宝、微信支付、百度外卖、大众点评、春雨医生等已经逐渐走入人民群众的日常生活并给我国经济注入新的活力，更新颖的互联网+经济模式也在酝酿之中、呼之欲出。但是，我国针对互联网+经济的政府监管，存在诸多不适应互联网经济发展的内容，制约了互联网经济进一步发展。为此，本文将以网络约租车行业为例，阐述如何通过政府监管改革为互联网经济拓展空间。

一、网络约租车发展面临政府监管滞后的瓶颈

网络约租车行业简单地说就是消费者通过互联网有偿预约他人驾驶小汽车为自己提供城市出行服务的经济活动。国务院颁布的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》明确提出：“发展共享经济，规范发展网络约租车，积极推广在线租房等新业态，着力破除准入门槛高、服务规范难、个人征信缺失等瓶颈制约”。可见，网络约租车属于分享经济范畴，也属于党的十八届五中全会提出的鼓励发展的新兴经济形态。当前，我国网络约租车发展已经形成较大的规模，每天有数以百万计的市民借助互联网约租车出行，曾经长期存在的“打车难”、“出行难”等问题也得到极大缓解，网络约租车已经成为中国互联网+新兴产业的一个杰出代表。尽管如此，由于我国传统出租车行业监管滞后，网络约租车行业进一步发展面临极大瓶颈。

（一）传统政府监管的地域分割性与网络经济跨地域性相悖

我国传统政府监管是按照属地管辖来配置监管职权和监管资源，具有明显的地域分割性。比如，我国对传统出租车行业的监管，实行的是以出租车公司所在地的市县交通行政主管部门监管的体制。在传统的监管体制下，出租车公司如果业务扩展到某个县市，就必须在某个县市申请相关经营许可、设立分支机构。正因为如此，我国没有全国性甚至全省性的出租车经营企业，绝大多数出租车经营企业都是在特定县市范围之内开展经营活动。但是网络约租车行业不一样。网络约租车是通过互联网技术开展经营活动，互联网技术的泛在性，使得借助互联网的企业天生就是跨地域的。“互联网所具有的泛在性——时间泛在、空间泛在和主体泛在，使得分布式的资源配置、协同型的价值网络和跨越空间的经济集合成为可能，从而打破了实体地域的经济集合概念”。[1]从实际情况上看，我国最大的互联网约租车企业——北京小桔科技有限公司（产品品牌为“滴滴出行”，以下简称“滴滴出行”）的经营范围并没有局限在北京，而是在全国360多个城市。尽管“滴滴出行”在全国开展服务，但是从其经营模式来看没有必要在全国所有开展服务的城市设置分支机构，因为其本质上是互联网信息服务商，对于信息质量的控制和传送并不依赖于各地物理营业网点。对于驾驶员的审核，主要依靠与公安交管机构的数据共享、有关资金的支付也主要依靠互联网金融。但是，如果按照传统政府监管出租车行业的模式，“滴滴出行”就必须在全国360多个城市都设立分支机构、申请相关经营许可证照、接受各个县市交通行政主管部门监管。正在征求意见的《交通部网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》第五条和第六条，就规定申请从事网络预约出租汽车经营的，应当根据经营区域向相应的设区的市级或者县级道路运输管理机构提出申请，并且应在服务所在地登记分支机构。这种监管方式改变了互联网公司作为轻资产公司的属性，使其经营优势大打折扣。

（二）传统政府监管的行业分割性与互联网经济跨界融合性相悖

互联网经济天生具有跨界融合的属性，一家互联网企业最终会成为一个平台服务公司，同时为多个行业提供服务。正如《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》所指出：“在全球新一轮科技革命和产业变革中，互联网与各领域的融合发展具有广阔前景和无限潜力，已成为不可阻挡的时代潮流。”但是，我国传统政府监管主要是依据行业特征设立，比如交通行业设立交通监管部门，旅游行业设立旅游监管部门等等。这种行业属性较强的监管模式遭遇互联网+经济，导致的后果就是要么多头监管，要么不知道谁来监管。比如，网络约租车就其基本属性而言，属于城市客运出行服务，应该由交通部门监管。但是网络约租车企业往往在提供出行服务的同时，还提供试驾售车服务（驾驶员兼车辆销售）、城市导游服务（驾驶员兼导游）、小额消费信贷（借钱租车），甚至可以运用大数据让从事客运的小汽车顺路从事快递业务。在这种情况下，交通部门、旅游部门、邮政部门、工商部门、金融监管部门等都可以对其实施监管，多头监管现象不可避免。再比如，互联网租约车企业还可能提供接送小孩上学的服务，这种新型服务可能找不到直接对应的监管部门（交通部门还是教育部门）。在互联网时代，跨界融合是创新的重要形式，是提升生产效率的重要手段。显然，我们的传统监管模式还没有对此做好准备。

（三）传统政府监管的资源有限性与互联网经济大众参与性相悖

我国传统政府监管手段主要是事前行政许可、事中行政检查、事后行政处罚以及行政强制等，这些监管手段都需要政府监管机关亲力亲为且不得向被监管对象收费。互联网经济极大地降低了创业门槛，使得“大众创业、万众创新”逐渐成为现实。在这种情况下，如果还采取传统的行政许可、行政处罚、行政检查、行政强制等监管手段，就会面临监管资源远远赶不上监管对象迅猛增长的困境。当前我国各地行政机关强烈反映的“事中事后监管难”问题，其实是政府监管机关在经费和编制受到严格控制之后，全社会加速市场经济化后监管对象激增所产生的必然现象。以网络租约车行业为例，互联网技术的发展使得几乎所有城市私家车车主都可以兼职从事城市客运服务，在这种情况下如果严格限制这些私家车车主从事相关服务，就与分享经济背道而驰，而且会造成极大的生产资料浪费。如果交通部门严格监管，面对因互联网而新生的远远超过出租车从业人员的兼职网络租约车从业群体，交通部门监管能力和资源实际上远远无法实现有效监管。

（四）传统政府监管产业保护性与互联网经济产业颠覆性相悖

由于传统政府监管行业分割的特点，监管机关与其主管的传统产业具有一定的相互依赖关系，呈现出较强的产业保护性。保护传统产业的既得利益是传统政府监管机关难以摆脱的局限性。而互联网产业是运用互联网技术对传统产业进行改造，对传统产业往往是颠覆性的，与传统产业之间形成很强的竞争关系和利益冲突。在这种情况下，面对互联网新兴产业，具有保护传统产业发展使命的传统政府监管部门，很难站在一个完全中立的位置上。任何国家的产业创新，都难免导致传统产业既得利益的相对受损。既要实现产业升级，又要传统产业不经历阵痛，是不现实的。我们当然希望政府监管机关能够从大局着眼，但是长期形成的利益格局，也需要通过进一步的行政监管体制改革予以矫正。