关信平：“社会政策托底”应托什么底

“社会政策要托底”是当前中央对我国社会政策发展的总体要求，也是我国现阶段社会政策发展的总体指导原则。准确全面地把握这一要求的内涵，对于现阶段我国社会政策的实践发展和理论研究都具有重要的意义。根据现阶段我国民生保障的实际需要和经济与社会发展的状况，社会政策应该在以下一些方面承担起相应的责任。

托保障和改善民生的底

社会政策最基本的任务是提供民生保障。在经历了30多年的改革开放和高速经济发展，尤其是在过去十多年里我国积极地制定和实施各项社会政策，使我国的民生状况有了较大的改善。但是，迄今为止我国的民生保障总体上还处在较低的水平。我国在经济方面与发达国家的差距正在快速缩小，但在社会政策方面与他们的差距仍然很大。经济发展的目标是要不断地改善民生水平，但仅靠市场经济是很难完成这一任务的。市场机制可以刺激竞争，提高效率，从而促进经济发展，但市场机制难以关照到弱势群体，进而容易导致社会分化。并且，在现实中市场失灵的现象屡屡发生，尤其是当权力、投机等因素严重介入市场情景中时，市场运行偏离公共目标的情况可能会相当严重，在这种情况下，仅靠市场机制不仅难以起到保障和改善民生的作用，反而会对民生造成严重伤害。因此，市场经济必须伴随着社会政策，在市场经济的体制下必须有社会政策来为民生托底，只有市场经济与社会政策相结合才能达到保障和改善民生的目标。更具体讲，应该认真研究各个群体目前存在的各种困难和问题，有针对性地建立社会保障制度体系，有效地托起他们民生保障的底。

托全面建成小康社会的底

全面建成小康社会是我国在“十三五”期间的一项重大任务。中央提出了全面建成小康社会的五大发展理念，共享理念是其中之一。共享发展则意味着全体社会成员都能参与发展过程，并且能够较为平等地分享发展的成果。要实现共享发展，必须要有社会政策的强力介入，通过社会政策的再分配机制来实现共享。在我国改革开放后的头20年里，由于没有充分重视社会政策托底等方面的原因，导致经济与社会发展的失衡，收入分配差距急剧扩大，即使在经历了进入新世纪十多年来社会政策恢复性发展之后仍没有从根本上扭转这一局面。在当前收入差距很大、社会政策仍相对滞后的局面下，很难实现全面建成小康社会的目标。正如习近平所讲：“小康不小康、关键看老乡。”当前全面建成小康社会最主要的障碍在于社会发展与共享方面。在这样的背景下，社会政策的托底作用对于能否全面实现小康社会的目标毫无疑问将具有举足轻重的影响。

托社会和谐稳定的底

在我国，改革开放以来，随着经济的发展和人均收入水平的提高，社会分化和不平等也逐步扩大，导致社会矛盾也不断增多和加深，对社会和谐造成较为严重的负面影响。在这种情况下，夯实执政基础和维护社会和谐稳定，一个重要的方面是要加强社会政策在这方面的托底作用。从历史经验和当代各国的实际情况看，在任何社会中民众并非所有的收入差距都不能接受，但确实很难接受在基本需要层面上的差距。如果一个国家不能满足民众的这些基本需要，会给社会和谐带来很大的伤害。市场经济的原则是通过差距去激励贡献，但其基本条件是首先要有健全的社会政策去满足所有人的基本需要，使市场经济所带来的差异只体现在非基本需要方面，从而达到既有效率，又有和谐的局面。为此，我们一方面要通过更大力度的再分配使民众真实感受到社会公平和政府为民众带来的实际好处，另一方面也应该通过加大社会服务供给而解决民众面临的各种困难和问题，再一方面通过社会政策的干预而实质性地缩小直至消除在基本需要层面上的分配差距，从而大幅度降低社会群体之间的矛盾冲突。

托转变经济发展方式的底

当前我国面临转变经济发展方式的挑战，未来的经济发展如何在很大程度上取决于转变经济发展方式是否成功。而社会政策应该在转变经济发展方式上起到积极的托底作用。一方面，在当前复杂的国际经济金融背景下，我国转变经济发展方式会遭遇一定的风险，而加强和优化社会政策可以为转变经济发展方式保驾护航。正如习近平所讲“以社会政策托底经济政策，防止经济金融风险演化为政治社会问题”。在此方面当前最紧要的议题是如何通过有针对性的社会政策去化解转变经济发展方式所带来的失业等社会风险，以实现更加平稳的经济转型。另一方面，社会政策还应该为促进经济转型和发展提供必要的条件。例如，可以通过积极的社会政策去快速增大人力资本，以满足转变经济发展方式对人力资本的需求；通过扩大社会政策范围和水平去刺激和释放国内消费能力，以降低外贸依存度，等等。因此，我们应该跳出单纯的经济学视野，从更宽广的社会政策视野去分析我国转变经济发展方式过程中的问题，用社会政策托底的方式解决转变经济发展方式过程中存在的困难和问题。

然而，改革开放后的30多年里，我国一直是低福利水平的社会政策。这种社会政策虽然切合了外向型和劳动密集型经济发展方式的需要，对吸引外资和促进出口有积极的作用，但同时降低了社会保障水平，也抑制了内需，并且不利于提升人力资本。这对于当前我国转变经济发展方式尤其不利。为了使我国的社会政策能够为转变经济发展方式托底，我们必须大力加强社会政策：拓宽社会政策的范围、提升社会政策的水平、优化社会政策的结构和机制。

（作者为南开大学社会建设与管理研究院教授）