雾霾：热话题背后的冷思考（2）

漫漫治“霾”路：任重道远

2013年国务院颁布了《大气污染防治行动计划》，重点区域和省市也给出了相应的防治措施并加以实施。从近期中国工程院给出的三年大气污染防治行动评估结果可以看出：尽管全国城市的PM2.5总体呈现下降趋势，但是京津冀及周边、长三角、成渝地区的很多城市的PM2.5年均值均远超国家二级标准，甚至超出了一倍的数值，更别提与其他发达国家标准限值来进行对比了。例如北京2015年的PM2.5年均值为81微克/立方米（国家二级标准年均值为35微克/立方米），我国大气污染最为严重的10个城市，京津冀区域占有8席。

由此可见，不管“霾”是否列为气象灾害，我们都应当以客观、审慎的科学态度去认识大气污染防治工作的复杂性、长期性和艰巨性，也应当进一步正视环境质量改善现状与公众预期具有较大差距。

同时，我们还应客观审视与思考目前大气污染防治工作中的弊端，例如区域协同治理通常以合作协议方式约定各行政区的污染防治责任，存在约束性不强，落实效率不高的问题；区域内各行政区经济社会发展的不均衡，导致环境质量改善需求不尽相同，区域治理目标与标准难以统一；还未形成科学的区域特征污染物环境监测评估支撑体系，难以准确地对区域污染现状进行评估与动态监控；对区域灰霾、光化学烟雾污染等形成机理的系统性、基础性理论研究依然欠缺，以致措施针对性不强、经济成本高、环境效益难以持续等问题一直存在。

笔者根据多年环境管理工作的积累，在借鉴国外先进治理经验基础上，经过深入思考与研究，建议应当进一步打破行政区域和各部门间的藩篱，创新大气污染防治管理体制机制，让污染治理工作更具实效性。主要应当从以下几个方面重点着力。

一是为区域协同发展与污染共同治理立法。根据区域自然资源承载力和经济社会发展现状，制定具有法律约束效力的区域协同发展空间布局战略规划，有效约束各行政区的经济产业以及城市化建设无序化发展。二是建立以可持续发展为导向的地方绩效考核激励机制，营造以经济发展、社会均衡、生态环保为原则的施政环境。制定一些经济引导政策和约束性考核指标，提高自然资源、能源利用效率。三是建立区域间财政平衡机制。通过协商，公共财政预算收入高的地方要对财政预算收入低的地方予以补贴（横向平衡），同时中央政府应加大对财政预算收入低的地方政府一般性转移支付（纵向平衡），促进整体区域内基本公共服务和社会保障均等化，推进区域经济社会均衡发展。四是完善区域生态补偿机制，加大对区域生态涵养地区的财政补贴。以中央财政补助资金为引导，各地视财力状况设立“区域环境基金”，由区域环境治理协调机构进行统一调配，用于区域基础设施建设和大型污染治理等项目，推动环境改善目标趋于一致。五是实行区域能源消耗总量和工业排放总量控制，推行区域内新增重点项目联合环评审批制度。运用市场机制，推行如二氧化硫重点污染物跨行政区排污权交易制度。区域内火电、钢铁冶金、石油化工、水泥等行业执行统一排放限值。建立区域联合与异地交叉执法的机制，统一执法尺度，规范执法程序。六是实行区域内污染企业环境影响年度报告和诚信档案制度，不涉及国家机密的环境信息尽可能向公众公开，区域内重大项目建设、污染治理、发展规划适时召开公众听证会、征求利益相关方的意见，建立有效的公众参与监督机制。七是建立完善的科学环境评价体系。参照国际做法，可委托有资质和科研实力的第三方机构，根据区域大气环流与污染传输路径，增设区域环境质量监测站点，尤其强化空气中PM2.5、O3、VOCs、NH3

及相关特征污染物的监测，形成完善的区域空气质量监测体系。建立规范的、相对科学的区域污染源排放动态清单，开展年度区域环境质量和污染特征第三方的科学评价。八是建立完善的污染防治政策与措施的经济成本和环境效益科学评估机制。对区域污染防治的目标做可达性评估；对治理措施的经济成本和环境效益做评估分析。保障环境改善目标可达的科学性，保障环境治理资金使用效益的最大化。以京津冀为例，加大对河北、天津的天然气供应使用减少燃煤散烧，是否比单纯保障北京使用天然气发电获得更好的区域环境改善效果？九是进一步加强对灰霾、光化学污染等形成机理的系统性、基础性研究，为区域污染防治政策与措施的制定提供可靠科学依据。同时，强化挥发性有机物治理技术、工业锅炉和水泥行业脱硝技术、燃煤电厂除汞技术等研发。十是推行“污染者付费，专业化治理”的国际做法。在投融资、税收、立法等方面鼓励环境咨询服务公司，对区域内重点排污企业的环保设施在建设、运营中进行专业化、全过程的集中管理，实行环境污染第三方治理。十一是清楚界定各行政辖区环境资源的产权和各层级的环境保护责任，系统梳理区域内生态环境资源的基础数据，搭建跨部门、跨行政区划的数据库管理平台，建立区域内环境资源破坏追责机制。

此外，要加大科普宣传，进一步提高公众环境意识的同时，引导公众正确、科学看待这一问题，使公众具有合理的社会预期。改善大气环境，减少区域强“霾”天气，人人都有一份责任与义务。须经过长期不懈的努力，才能使得我们的天更蓝，水更清，环境更美好。