杨雪冬：国家治理现代化背景下的政府治理创新（2）

政府治理动力亟待提升

按照一般的理解，在如此锐意改革的中央领导下，各部门各地方应该迸发出更大的活力和动力。然而，个别部门和地方的反应并不强烈，不仅“依法改革”的主动性不强，甚至出现“为官不为”“懒政怠政”的现象。从2015年开始，《政府工作报告》专列一部分谈“政府自身建设”。在多个场合，李克强总理严厉批评“门好进了、脸好看了，事难办了”“只要不出事、宁愿不做事”“不求过得硬、只求过得去”等懒政怠政现象。这样的结果是多种原因共同导致的。

个别地方的利益格局在一定程度上的固化限制了其改革创新冲动。就一些地方的政府治理而言，稳定和秩序是其首选目标，探索创新多是对危机和挑战的应对。在改革开放的过程中，之所以在各地经常涌现出不同内容和形式的改革创新，主要是因为当地党委政府有着强烈的发展理念和担当精神。而经过了三十多年的发展变化，个别地方的利益格局基本形成，一些利益关系固化下来，制约和束缚了这些地方干部的思想行动，思想懈怠了，行动疲沓了。

国家治理内容的调整造成了地方领导干部的不适应。尽管经济发展依然是整个国家治理的中心任务，但是社会治理、环境治理、文化治理等上层建筑的调整也变得越来越重要。对于长期习惯于搞经济建设的不少领导干部来说，很难马上适应这些新的治理需要。这些新的治理任务，需要更细致的规划、精细化的治理以及长期的投入，不能简单地套用提高GDP的原有做法，甚至这些治理任务与发展经济的任务之间还存在着紧张乃至矛盾的关系。

顶层设计方案执行中的“时滞效应”。加强顶层设计，意在整体谋划，克服决策的碎片化和行为的短期性，发挥我国的制度优势。在设计顶层方案的时候，通过领导小组、部门联席会议、明确具体任务等方式，的确实现了这种制度创制的意图，但是在具体执行的过程中还存在着一定的“时滞效应”，设计方案不能及时地落实执行。“条块”格局是造成这种现象的主要原因。一方面，顶层设计方案是由作为“条条”的各职能部门执行的，需要与这些部门的系统要求对接起来；另一方面，顶层设计方案往往通过行政层级（块块）来贯彻执行，由于各层级之间“职责同构”的限制，虽然各级落实方案的形式越来越完整，语言越来越规范，但是特点越来越弱，即使是最低层级制定的落实方案仍然与顶层设计方案差别不大，限制了具体方案在各地方层级的操作性。

部分领导干部对从严管理的理解出现偏差，产生畏缩甚至推诿倾向。全面依法治国、全面从严治党，是提高国家治理制度化水平的战略性举措。从严管理是这些战略措施在各地方、各部门中的具体落实。然而，由于对这些战略举措认识的不到位，导致具体落实措施的简单化、武断化，扭曲了制度设计的初衷，走向了另一个极端。比如，把从严管理等同于凡事都要找依据，没有依据就不办事、不执行；把从严管理等同于凡事都要走程序，事事请示汇报，等领导批准；把从严管理等同于增加监督，混淆了决策和监督之间的边界，降低了决策的效率，等等。最重要的是，由于在从严管理过程中，部分领导干部没有厘清自主行为的空间边界，尤其是法律和政策的边界，因而行事小心翼翼，滋生了“多一事不如少一事”的心理。

对创新的激励机制不完善，效力不足。说到底，探索创新是由人来执行的，没有富有创新精神的各级领导干部，就不可能有遍布各地的创新探索。中国的干部队伍集聚着大量的社会精英，其中绝大部分是有理想、有抱负、有追求之人，这是中国制度能持续高效运行的重要原因。创新不能只依靠创新者的主观动力、个人情怀，必须构建起可持续的激励机制。现有的薪酬机制、晋升机制并没有将鼓励创新考虑在内，平均主义、“出头椽子先烂”的心理依然存在于某些地区的政治生态中。

社会舆论对地方领导干部塑造诱发的消极情绪。尽管地方领导干部为了落实上级要求，采取了各种方法来克服困难、解决问题，但由于掌握的资源有限、监督制约乏力，加之部分人员能力和素质不足，容易出现行为的失范。舆论对地方领导干部的批评和消极刻画，增加了地方领导干部工作的难度，也诱发了消极情绪，比如“既然不能得到理解和承认，就不需要努力和担当”的心理。笔者参与了多届中国地方政府创新奖的评选，接触的许多领导干部都曾表示，他们之所以看重这个奖项，就是因为这是来自社会的评价。