【十九大·理论新视野】坚持平衡和充分两个基点 加快建设现代财政制度

【十九大·理论新视野】坚持平衡和充分两个基点 加快建设现代财政制度

摘要:财政是国家治理的基础和重要支柱,现代财政制度则是运用财政的基本规律,完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。现代财政制度具有统一完整、法制规范、公开透明、运行高效的鲜明特质,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

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十九大报告旗帜鲜明,高屋建瓴,深邃精辟,气势磅礴,深刻回答了事关党和国家长远发展的一系列重大理论和实践问题。报告明确指出:“经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位”,而标识这一新时代历史方位的则是我国社会主要矛盾的转化,即“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”成为我国社会的主要矛盾。为了满足具有需求匹配度、广泛度和体验性的“美好生活需要”,要求我们的生产和供给体系不仅要生产出更多的产品、形成更多的可供支配的财富,更重要的是通过生产方式的变革、经营模式的创新、产品形态的革新和科学技术的提升,以供给侧结构性改革为主线,以创新驱动发展为支撑,从平衡和充分两个关键点着手,形成我们发展的新路径,推动国家治理体系和治理能力现代化。

财政是国家治理的基础和重要支柱,现代财政制度则是运用财政的基本规律,完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。现代财政制度具有统一完整、法制规范、公开透明、运行高效的鲜明特质,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。为推进现代财政制度建设,按照党的十八届三中全会的战略部署和财税体制改革总体方案的要求,应“三路并进”,即:建立全面规范、公开透明的预算制度,建立公平统一、调节有力的税收制度,建立事权与支出责任相适应的制度。十九大报告正是从这三个方面着手,以平衡和充分为两个基点,作出了面向新时代建设现代财政制度的战略布局。

财税体制改革总体方案指出,“调整中央和地方政府间财政关系,建立事权和支出责任相适应的制度”。根据这一部署,2016年,国务院出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,形成了改革的重大突破,并对建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化法律化等提出明确要求。但在实施过程中,还不同程度存在不平衡、不充分的问题,如一些本应由中央直接负责的事务交给了地方承担,一些宜由地方负责的事务反而中央承担过多,地方没有担负起相应的支出责任,导致不平衡;再比如一些本可由市场调节或社会提供的事务,财政包揽过多,同时一些本应由政府承担的基本公共服务,财政承担不够,形成不充分。十九大报告针对这一问题,以平衡和充分为抓手,提出要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。“权责清晰”强调要合理划分政府间事权与支出责任,促进权力与责任、办事与花钱相统一,全面提升了国家的治理效率;“财力协调”要求遵循公平、便利、效率等原则,考虑税种的属性和功能,进行中央税与地方税的合理划分,并对共享税的合理划分比例进行优化和调整;“区域均衡”则需要完善转移支付体系,既强调中央对地方的转移支付,以覆盖地方的基本财力缺口或专项事权委托,又强调地方之间的转移支付,以解决跨区域公共事务和支持落后地区发展。

财税体制改革总体方案提出,要“建立全面规范、公开透明的现代预算制度”。近年来,我国预算管理制度的建设全面加强:中央部门项目支出绩效目标管理实现全覆盖,并将重大项目的绩效目标及具体绩效指标同预算一并批复;积极推进权责发生制政府综合财务报告制度改革;调整优化支出结构,改变支出项目只增不减的固化格局;统筹盘活财政存量资金,整合政策目标相似、投入方向类同、管理方式相近的专项资金;加强政府债务限额管理和预算管理,完善地方政府举债融资和应急处置机制;大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,加大政府购买服务改革力度,推动政府投资基金加快运作等等,但仍存在预算管理制度不平衡、不充分,不适应国家治理现代化要求等问题。十九大报告明确指出,要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。“规范透明”强调建立透明预算制度,除涉密信息外,所有使用财政资金的部门都要公开本部门预算,扩大部门预算公开的范围和内容;“标准科学”要求制定科学合理的支出标准,保证基本工作的有序进行和项目建设的有效开展,并清理规范重点支出与年度财政收支增幅或生产总值挂钩事项;“约束有力”则着力改进年度预算控制方式,实行中期财政规划管理,支出一律以预算安排为前提,对地方政府债务实行限额控制等等。着力保障平衡和充分两个支点,实现现代预算制度的全面提升。

党的十八届三中全会要求,“建立健全有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系”。税收制度是现代财政制度的重要组成部分。近年来,以全面营改增改革为关键环节,大力优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用,取得了税收制度体系建设与改革的重大成就。但仍存在税收制度不健全、不完善,税收政策效果不平衡、不充分等问题,不利于发展方式转变、社会公平和市场统一。十九大报告提出,要“深化税收制度改革,健全地方税体系”,为我国在后营改增时期的税制改革与发展指明了方向。这一要求,既体现了建立地方主体税种,平衡税制结构的特点,又强调完善地方税体系,充分发挥税收政策的功能。具体包括:第一,加快资源税改革,逐步将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间;第二,建立环境保护税制度。按照重在调控、清费立税、循序渐进、合理负担、便利征管的原则,进一步发挥税收对生态环境保护的促进作用;第三,加快房地产税立法并适时推进改革,促进房地产市场健康发展,使房地产税逐步成为地方财政持续稳定的收入来源;第四,逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制,适时增加专项扣除项目,合理确定综合所得适用税率;第五,完善消费税制度,调整消费税征收范围,优化税率结构,改革征收环节和收入分享办法。

现代财政制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要基础,是我们有效解决社会主要矛盾的关键支撑。深化财税体制改革、建立现代财政制度,既是对现行财税制度的继承,又是适应国家治理体系和治理能力现代化新形势,对财税制度的系统性重构,还是实现更加平衡、更加充分的发展,满足人民对美好生活需要的坚实保障。十九大报告提出的一系列新的重大思想观点、重大判断、重大举措,指明了实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的前进方向。当前,我们应全力学习好、贯彻好、执行好党的十九大精神,在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,奋勇前进。

(作者系国家财政部财政科学研究院研究员)

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