【2018-07】余池明：论城市治理的人民立场

党的十八大以来，习近平总书记十分关心城市工作，对完善城市治理体系、提高城市治理能力和创新城市治理方式，作出了许多重要指示。习近平总书记关于城市治理的思想内涵十分丰富，具有鲜明的时代特征，是治国理政实践的经验总结，是城市治理理论创新的重要成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，也是指导做好新时代城市管理和城市治理工作的根本遵循。习近平总书记三年两次视察北京，对首都规划建设管理工作发表重要讲话，为探索北京超大城市治理的路径和模式，提高城市品质指明了方向。

习近平总书记关于城市治理的新理念新思想

一是城市治理内涵。习近平总书记强调，治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。他进一步指出：“市民是城市建设、城市发展的主体。要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理。”“只有让全体市民共同参与，把市民和政府的关系从‘你和我’变成‘我们’，从‘要我做’变为‘一起做’，才能真正实现城市共治共管、共建共享。”从这些论述可以看出城市治理与城市管理有两个方面的差异：从手段和方式看，城市管理往往是比较单一的行政管理和行政执法手段，城市治理则综合运用系统治理、依法治理、源头治理多种方式，综合施策；从主体看，城市管理的主体是政府管理部门，而城市治理的主体涉及政府、市民、社会组织、基层社区，乃至企业等多种主体，其中尤其突出市民的主体作用，通过全体市民共同参与实现城市共治共管、共建共享。相对于国家治理，城市治理属于微观治理。

二是城市治理体系。习近平总书记在谈城市治理时，将城市管理工作和城市社会治理工作交错并谈，说明这两项工作是相互交叉、相互融通的。越到基层，这个特点就越明显，因此社会治理体制建设的原则和要求也适合城市工作。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”城市治理完善治理体制，具体路径是在党组织领导下，在政府相关制度和项目经费激励下，培育基层社会组织，调动市民积极参与，以治理项目为载体，通过决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，共同改善城市秩序和环境。

三是城市治理新理念。包括以人民为中心的理念、问题导向的理念、不断创新的理念、把重心放在基层的理念等。以人民为中心是有中国特色的城市治理的根本价值取向。习近平总书记在中央城市工作会议上指出：“城市的核心是人，关键是十二个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。城市工作做得好不好，老百姓满意不满意，生活方便不方便，城市管理和服务状况是重要评判标准。”习近平城市治理的核心理念深深植根于马克思主义的基本立场，即人民立场。因此，中国特色的城市治理必须针对影响城市安全、制约发展、群众反映强烈的突出问题，有效治理城市病，跨越中等收入陷阱，真正实现城市让生活更美好。

城镇化进入新阶段，新时代基本矛盾的变化提出了新要求，城市治理工作必须不断创新模式、探索新路子。城市管理、公共服务的大量事务最终要靠街道和社区具体实施。基层社区最贴近群众，最了解民情，因此城市管理重心要下移，城市治理的重心要放在社区。要深入调研治理体制问题，深化拓展网格化管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理。

四是创新城市治理方式。依法治理是城市治理的基本方式和城市治理现代化的主要特征。习近平总书记指出：“创新社会治理关键要提高城市治理整体能力，要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，努力形成城市综合管理法治化新格局。”智能化管理是推进模式创新的重要技术手段。习近平总书记指出：要强化智能化管理，提高城市管理标准，更多运用互联网、大数据等信息技术手段，推进城市治理制度创新、模式创新，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。精细化管理是提升城市管理效能和城市品质的必然要求，精细化体现城市治理专业化。习近平总书记指出：“坚持以人民为中心的发展思想，着力推进社会治理创新，使超大城市精细化管理水平得到提升。”共建共治共享是实现城市治理社会化的基本途径。习近平总书记在中央城市工作会议上指出：要坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。

用习近平总书记城市治理思想指导北京“疏解整治促提升”

一是落实战略定位，疏解非首都功能。习近平总书记在视察北京时指出：北京城市规划要深入思考“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个问题，把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实“多规合一”，形成一本规划、一张蓝图，着力提升首都核心功能，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致，不断朝着建设国际一流的和谐宜居之都的目标前进。总书记的讲话明确了北京城市规划的总目标和实现北京城市战略定位的原则要求。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称“新总规”）明确了“四个中心”城市战略定位。落实战略定位，必须有所为有所不为，组织开展“疏解整治促提升”专项行动正是疏解非首都功能，优化首都发展布局，降低中心城区人口密度，实现北京战略定位，推动京津冀协同发展的必然要求。“疏解整治促提升”专项行动必须紧紧围绕北京战略定位，抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，优化产业结构、空间结构，提升城市品质和服务水平。疏解整治促提升要与转变城市发展方式结合起来，由增量发展转向减量发展，由粗放型发展转向高质量发展。在产业上，以高质量发展为指向，疏解一般制造业和治理“散乱污”企业，疏解改造和提升区域性专业市场，将腾退空间用于发展符合首都定位的创新型产业和改善公共服务。在空间上，坚持区域协同发展，以雄安新区和北京城市副中心两翼带动空间布局优化，统筹生产、生活、生态三大空间，为履行“四个服务”职能提供支撑。

二是坚持问题导向，着力治理城市病。习近平总书记在北京考察时指出：“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。要坚持人民城市为人民，以北京市民最关心的问题为导向，以解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等问题为突破口，提出解决问题的综合方略，要健全制度、完善政策，不断提高民生保障和公共服务供给水平，增强人民群众获得感。”人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染正是北京大城市病的突出表现。大城市病是工业化和城市化进程中的伴生现象，也是超大城市普遍遇到的发展难题。对北京来说，主要根源是承载功能过多，因此治理北京大城市病仍然需要从疏解非首都功能入手。人口随着产业走，只有继续疏解一般制造业才能减少工业用地和人口。治理特大城市交通拥堵的根本出路在加强交通需求侧管理，大力发展公共交通和绿色交通。治理房价高涨必须建立“房子是用来住的”长效机制，适度加大刚需住房供应，大力发展住房租赁市场。治理大气污染要坚决打好蓝天保卫战，加强高排放车治理，实现“散乱污”企业动态清零，基本实现平原地区“无煤化”。治理城市病不能头痛疼医头、脚疼医脚，应该遵循城市发展规律，转变发展方式，贯彻新发展理念，做到人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致。按照新总规要求，划定北京城市开发边界，科学配置资源要素，遏制城市摊大饼式发展，实现城市可持续发展。

三是坚持以人为本，改善城市服务。习近平总书记在中央城市工作会议上指出：“抓城市工作，一定要抓住城市管理和服务这个重点，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。”“疏解整治促提升”专项行动要以服务人民群众为工作出发点，坚持公开透明操作、依法有序推进，实现空间腾退、留白增绿、改善环境、消除隐患、补齐短板、提升功能，打造一批精品街区、胡同等和谐宜居示范区，增强人民群众获得感。在2018年的疏解整治促提升重点任务中，北京市提出，要更加注重疏解整治与提升同步推进，更加注重市民群众的满意度。因地制宜补建菜场等便民商业网点，建设休闲绿地、口袋公园、养老驿站，加装电梯，增设停车设施等，办好群众家门口的事，改善人居环境。市场疏解涉及群众生活的，要优先补位提升。这些举措与人民群众生活息息相关，体现了以人民为中心的治理理念。

四是坚持精细化管理，提高城市品质。城市品质是城市品位和城市质量的统一，是城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力的综合体现。提高城市品质不仅需要高水平的规划和高质量的建设，还需要精细化的管理。习近平总书记指出：“对北京这样的超大型城市来说，背街小巷最能体现精细化管理水平。”提高北京城市品质，必须坚持首善标准，加强城市设计和街巷整治，提高背街小巷空间品质。要按照《首都核心区背街小巷环境整治提升三年行动方案》要求，对核心区背街小巷进行集中全面整治提升，打造“环境优美、文明有序”的街巷胡同。要按照《背街小巷环境整治提升设计管理导则》的要求，从色彩、气质、风格、肌理等方面，对背街小巷建筑界面、城市家具等十大类36项元素进行规范。要以生态修复城市修补为载体，消除黑臭水体，改善城市生态环境，增强城市宜居性。要加强精细化治理，实现疏解整治促提升向信息化、专业化、标准化迈进，在细节上更用心。要实现街巷长制与网格化相结合，把城市精细化治理落实到基层社区。加强文化遗产保护，提高首都文化品位。要统筹好大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带建设，精心保护好世界遗产，凸显北京历史文化的整体价值，强化“首都风范、古都风韵、时代风貌”的城市特色。

（作者：余池明，全国市长研修学院城市发展研究所所长）