市县机构改革中应处理好的几个关系

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市县（区）在国家治理体系中具有承上启下的作用，这个特征决定了推进市县机构改革、优化市县机构设置与职能配置，既要接“天线”又要接“地气”。因此，必须把市县机构改革放在国家治理体系的整体格局中，进行系统性、整体性思考，处理好市县机构改革所涉及的各主体、各方面、各要素之间的关系，打造优化协同高效的机构职能体系。

市县（区）在国家治理体系之中具有承上启下的重要作用。这个特征决定了推进市县机构改革，优化市县机构设置与职能配置，既要接“天线”，又要接“地气”。因此，必须把市县机构改革放在国家治理体系的整体格局中，进行系统性、整体性思考，处理好市县机构改革所涉及的各主体、各方面、各要素之间的关系，打造优化协同高效的机构职能体系。

处理“规定动作”与“自选动作”的关系

我国市县机构设置与职能配置具有普遍性与特殊性相统一的鲜明特点，需要处理好“规定动作”与“自选动作”的关系。

保证市县机构与中央和省级机构基本对应。在下达的党政机构总额控制下，能对口设置的尽量对口设置。对于党委和政府组成部门，应实现与中央、省级机构职能对应。按照中央和省级要求，结合实际，设置议事协调机构及办事机构。在机构总数有限的情况下，不能对口设置的，保证下级有明确的机构和职能来承接上级机构的指令并贯彻实施。对于这类情况，应建立有关管理制度和机制，允许由一个机构承接多个上级机构的任务，也允许由不同机构向同一个上级机构请示汇报。

机构设置也要体现区域特色与长期发展需要。市县机构设置在基本对口的基础上，也需搞好改革的“自选动作”，防止出现“上下一般粗”“职责完全同构”等机械式对口现象。应结合市县经济社会发展实际和长远需要，因地制宜进行有关机构设置。在目前的地方机构改革方案中，重庆、山东、广东等多省份相继成立了“大数据局”，体现了省级机构设置的区域特色。我国不同市县之间区域情况差异较大，许多市县在资源禀赋、产业构成等方面都有自身特点，机构设置可以围绕特色产业、长期重点任务进行考虑。

处理党、政、群和事业单位改革的关系

党、政、群和事业单位是市县地方治理体系的重要组成，是有机联系、相互影响的整体，需在机构改革中实现党的全面领导，对党委机构改革、政府机构改革、群团机构改革、事业单位改革等进行统筹考虑。

加大市县党政机构合署或合并力度，强化归口管理，理顺党政机构职责。对于重复设置、职责相近的党政群机构可统筹、精简设置，尤其是要大力推进党的有关机构同职能相近、联系紧密的其他部门实行合并设立或合署办公。在推进合并设立或合署办公方面，市县具有较大的空间。对于党政部门重叠较多的领域，按照中央和省级机构改革精神，强化党委有关部门的归口管理。坚持一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮等问题的发生。重点优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置。

重点统筹政府与群团、事业单位机构改革，理顺党政机构同群团、事业单位的关系。把市县党政机构改革与群团事业单位改革协同推进、统筹考虑，协调并发挥各类机构职能作用，形成适应经济社会发展要求的党政群、事业单位机构新格局。比如探索政府机构与群团有关机构的合署办公，推进政府机构改革与群团机构改革的统筹推进。同时，推进承担行政职能的事业单位改革和经营性事业单位的转企改制。尤其是，对于具备较强生产经营能力和具备转制条件的，可进行转企改制。

处理机构整体整合与局部职责调整的关系

本次机构改革在实现优化协同高效方面，不仅吸收了以往大部制改革机构整体合并的经验，也重视局部职责微调，实现了机构职责的优化。市县机构改革在进行机构整体整合上，也应按照中央和省级机构有关职责调整的思路进行职责优化。

减少政府机构职责交叉、错位，优化机构职责。对于政府机构职责体系建设中存在的机构间职责交叉，应按照有统有分的原则，科学梳理并尽量减少交叉职责。对于不能避免的交叉职责，应按照有主有次、主次分明的原则，配置机构职能。对于政府机构职责体系建设中存在的机构职责配置错位问题——主要表现为部门间职责配置错位和上下职责配置错位——应进行精细化的有关职责调整与配置，实现机构职责的科学归位。比如，在防范职责错位方面，应处理好市县本级机构与垂直管理机构的关系，理清两者交叉领域的职责，建立属地机构与垂直管理机构的协同机制。

部门内设机构设置应综合化、精干化、专业化。政府机构改革在搞好结构搭建的基础上，应重视整合后机构的内部“装修”，实现内设机构的精干化、专业化、综合化。一方面，加大内设机构综合设置力度，使市县内设机构精干化。在内设机构设置上，坚持一类事项原则上由一个科室统筹，一件事情原则上由一个科室负责，建立精干化的内设机构体系。比如，把综合性的内设机构整合为一套。另一方面，重点针对市场监管和具有行政审批权的政府机构，构建专业化的内部权力制约格局，体现决策、执行、监督相互制约的专业化特点，打造专业化、精干化的内设机构。

处理机构改革措施与改革配套措施的关系

市县机构设置与职能配置要实现优化协同高效，还需要有效的配套措施的支持与促进，主要表现为编制管理、绩效管理与激励等方面。

建立规范有效的编制管理机制。应对市县进行分类化管理，强化机构限额管理，党政机构统一计算限额，市县不能在限额外设立机构。在有限的限额下，市县应精简整合现有派出机构，一般不单独设立议事协调机构的办事机构，根除挂牌机构实体化和“事业局”，强化机构编制管理的刚性约束。在人员编制方面，根据党的十九大“统筹使用各类编制资源”的指导思想，立足于行政编制紧张的现状，应积极探索行政编制和事业编制等各类编制的统筹使用办法，为机构改革提供充足的编制资源支持。

建立有效的绩效管理与激励机制。通过机构改革，对机构职能进行优化重组，是从组织结构上提高机构效能、实现高效的重要举措。除此之外，新公共管理理论认为，政府管理应从强调过程控制转向结果导向。因此，必须完善绩效管理机制，强化绩效运用，建立以绩效结果为导向的激励机制，从制度上长效保障机构的高效运行。优化以结果为导向的绩效管理与激励机制，比如，将绩效考评结果与公务员评先、绩效奖金直接挂钩，加大激励力度，运用绩效管理的办法，调动人员的积极性。

处理机构整合过程中“形”与“神”的关系

推进机构改革的过程中，应注意可能出现的“形似而神不是”的问题，警惕和防范“貌合神离”，避免机构合并了，但人员、职能和机构文化却仍然貌合神离的现象。对此，应采取有关措施，实现机构内部的快速融合。

对于整合合并的机构，应加快实行集中办公和流程再造。集中办公是加速机构整合的必要条件和物理平台。在条件不足的情况下，可先从领导集中办公，到综合部门集中办公，最终实现全面集中办公。同时，也应推进合并后机构的业务流程重组与再造，合并和减少重复性的业务流程，简化繁琐的业务流程，向业务流程要效率，实现机构业务流程的高效。比如，监管机构整合在一起，不是简单地把机构搁一起，而是要围绕市场监管任务和特点进行业务融合，实现流程再造。

优化内设机构和人事安排，重塑机构和组织文化。对于合并重新组建的机构，应对内设机构进行适度调整，对部门内部的业务机构根据业务流程与联系进行重新设计与调整，而不能仅仅是原来内设机构的简单组合。注重部门内设机构的重组和改组，有利于使合并后的部门“你中有我，我中有你”，构建“1+1>2”的组织基础。在人事安排方面，除了专业性较强的部门和岗位以外，综合管理类部门和岗位都可以考虑交叉任职，使改革后的人员“浑然一体”。在部门领导人选方面，应注意平衡，做到“一碗水端平”。此外，尽可能打破旧部门的“亚”文化，实现部门内部的实质性文化融合，通过举办活动、更新机构标识等方式，强化员工对新机构的文化和身份认同。