备案审查: 立法监督的重要一环

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备案审查是宪法法律赋予人大的一项重要监督职权，是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的一项重要举措。当前，备案审查工作处在全面深入发展的时期，还有许多难题亟待破解。

对各类规范性文件进行备案审查，是《宪法》《立法法》《监督法》明确规定的制度，是符合中国国情、具有中国特色的立法监督制度，是保障宪法法律实施、实现法律体系内在和谐统一的重要制度安排。近年来，各级人大及其常委会从完善制度、建立机构、健全机制等方面积极推动备案审查工作的开展，备案审查机制逐步健全，备案审查数量逐年递增，为规范权力运行、保障群众权益发挥了积极作用。但从整体情况来看，规范性文件备案审查工作进展还不平衡、效果还不明显，距离“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求还有差距，距离党的十八届四中全会提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”的目标还有差距，需要从以下方面对该制度进行完善。

科学界定规范性文件的范围，提高备案审查工作的可操作性。正确把握好规范性文件的报备范围，对于备案审查工作顺利有效开展具有重要意义。结合《立法法》和人大工作实际，规范性文件的范围应主要包括以下方面：一是行政机关为实现其管理工作任务，就其管理的政治、经济、文化、教育、公共安全等事务面向社会制定的，需要本机关以外的其他单位、个人遵守或者执行，并在一定时间内反复适用的政策性规定。这是规范性文件体系的主体部分。二是行政机关作出政策性规定或者对现行政策性规定的执行作出具体解释。这是规范性文件体系的组成部分。三是转发上级机关规范性文件，需要根据实际情况提出具体措施或者补充意见一并贯彻实施的，该转发文件属于规范性文件。这是规范性文件体系的有益补充。四是有些文件在形式上近似于行政机关的内部事务管理制度，但其实施后产生的影响直接或间接涉及相对人的合法权益，因此这类文件也应纳入规范性文件管理。

完善体制机制和程序，推动备案审查工作规范运行。一是完善报送备案机制。通过加强沟通协调、定期核查通报等方式，督促文件制定机关按照有关规定和要求，及时报备，做到不漏报、不瞒报。有拿不准的文件，制定机关应当与审查机构进行沟通。二是完善主动审查机制。按《立法法》的规定落实主动审查责任，各专门委员会和常委会工作机构要明确专人负责，加强主动审查力度，同时注意创新主动审查方式，尝试借助外力，发挥专家学者的作用。三是完善被动审查机制。细化审查建议的受理、处理、反馈等程序，推动被动审查工作规范化、程序化。

加强监督检查力度，确保备案审查相关制度的有效执行。从法律规定和各地方人大常委会的相关规定来看，规范性文件备案审查有法可依，也有制度可循。尽管有些制度规定不够完善，但规范性文件的报备、审查、协调、纠错等基本环节的制度机制，总体上还是比较明确具体的。制度的力量在于执行。要提升备案审查工作的地位和人大法律监督的权威，必须在制度执行上下功夫，通过执法检查、定期清理、专题询问、重点抽查等方式推动备案审查工作的发展。对确实存在合法性问题且制定机关“久拖不纠”的文件，备案审查机构应及时提请常委会主任会议研究，依法启动撤销文件程序，切实增强人大监督权威。要通过定期听取规范性文件备案审查专项工作报告，定期召开备案审查工作通报会，定期公布规范性文件报备和审查结果等方式，加强宣传和舆论监督，引导、促进各有关单位依法、按制度开展备案审查工作，进一步增强备案审查制度执行力和工作实效。

注重沟通协调，形成备案审查工作合力。规范性文件备案审查工作涉及的部门较多，要做好工作，需要各职能主体各司其职、各尽其责、协调配合，共同发挥作用。一是人大内部按照分工做好相关工作，人大常委会办公厅（室）负责备案文件接收，有关专门委员会或常委会办事机构负责审查，法制委负责备案件及审查意见的登记、综合和存档。二是报备机关与审查机关之间，即人大与政府、上级人大与下级人大之间，要加强联系与沟通；审查机关内部，即人大常委会的法制工作机构与各专门委员会之间，也要加强沟通协调。三是充分发挥人大代表在监督工作中的主体作用，通过征求意见、邀请参与论证等方式，吸收人大代表参加规范性文件备案审查工作。充分发挥人民群众的监督作用，扩大公众参与度，把人民群众监督与人大法律监督结合起来。

将备案审查纳入立法工作总布局，切实增强备案审查工作实效。规范性文件备案审查，是人大就制度建设实施法律监督的一种重要形式，该项监督与立法和其他制度建设工作密切相关。在做好备案审查常规工作的同时，通过备案审查监督机制发现制度建设中存在的一般性问题，能够将审查成果直接应用于立法中；通过综合考虑立法过程中遇到的协调性问题，促进相关规范性文件的自查和修改，可以推动整体制度建设质量的提高。因此，将备案审查纳入到立法和其他制度建设的总布局中统筹考虑，可以实现备案审查工作的多重效果，更加有效落实“针对问题立法，立法解决问题”的要求。

加快备案审查队伍和信息化建设，提高备案审查能力和效率。备案审查工作责任重大，任务繁重。当前，各级人大常委会面临更加艰巨的备案审查工作任务，但往往受到专业水平、知识结构、人员精力等多方因素限制，制约了备案审查的工作效果。因此在现阶段，要重视建立健全与工作实际相适应的备案审查队伍，开展备案审查工作业务培训，着力提高工作人员把握规范性文件合法性、协调性等方面的审查研究能力。对于地方各级人大及其常委会而言，加强备案审查信息化建设，实质是加强备案审查能力建设。要积极推进备案审查信息平台建设，按照全国人大常委会的部署，确保在规定日期完成本级信息平台搭建和工作人员的培训，并与全国人大常委会的信息平台顺利对接，实现规范性文件的网上报备，以信息化建设成果提升备案审查工作效率。