以“证照分离”改革促进营商环境优化

全面推开“证照分离”改革，是党中央、国务院的重大决策部署，是推进简政放权、优化服务的重要探索，也是提高营商环境竞争力、释放市场主体创新活力的有益举措。深刻认识并落实“证照分离”改革要求，厘清政府与市场的关系，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，对于推动我国经济高质量发展至关重要。

从“先证后照”到“照后减证”，破解企业“准入不准营”难题，增强“放”的彻底性。“证照分离”改革的实质是将市场主体资格登记与经营资格登记进行剥离，使行政登记与行政许可区分开来，把经营自主权归还给企业，压缩行政权力对市场主体微观经济事务的干预空间，促进市场在资源配置中起决定性作用。自“证照分离”改革以来，各地政府持续推出了一系列的创新举措，从“先证后照”改为“先照后证”，将营业执照与行政审批初步解除绑定，体现出商事登记的逻辑合理性。“证照分离”与“多证合一”相互补充，进一步提高了市场主体准入的便利度，降低了办理成本。通过突出“照后减证”深化“证照分离”，尽可能减少审批发证，充分激发市场主体创业创新活力，着力破解“办照容易办证难”“准入不准营”等突出问题，有效降低了企业制度性交易成本。按照党中央、国务院的统一部署，在全国范围内，第一批106项涉企行政审批事项分别按照取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等四种方式实施“证照分离”改革，进一步厘顺“证”“照”功能，为市场主体资格行使扫清障碍。

随着改革的推进，管理理念、管理方式、管理手段逐步调整，倒逼政府各职能部门重构审批流程和工作流程。但在实践运作中，还存在少数事项“放”得不够彻底，操作上倾向于保守等现象。比如，“审批改为备案”这一类改革方式，不需要征得政府部门的事前同意，市场主体只需将相关材料报送主管部门即可。但由于考虑到完全放开市场可能带来的风险，一些审批部门仍然要先实地考察，符合条件后出具“备案证明”，市场主体才能开展经营活动。这些变通做法实际上就是隐形的“限制条件”，未能真正达到改革设计的初衷。因此，需以市场需求为导向，“放开手脚”解决实际操作中的痛点、难点问题，以使改革红利得到进一步释放。

在审批与监管相互衔接的基础上，突出“行为监管”，增强“管”的协同性。良好的营商环境不只是体现在市场主体的“准入”环节，它包括市场主体从开办、运营到退出的整个活动过程的周围境况和条件总和，经营过程的环境更为市场主体所关注。“证照分离”改革后，市场主体的准入门槛降低，政府需要转变长期以来“重审批、轻监管”的观念，应从“资质监管”转向“行为监管”，把更多的精力转到事中事后监管，以“严管”为“宽进”作保障。

在改革过程中，企业总量快速增长，但鱼龙混杂、良莠不齐的现象也较为突出，对事中事后监管提出更高要求，政府监管部门必须对企业的经营活动全过程全覆盖全掌握，及时应对各种经营后果。在监管责任方面，需要进一步明晰。“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”以及“属地监管”原则在实践运作中仍存在界限模糊的现象。如一个部门审批的事项可能涉及多个监管部门，属地政府没有审批权和主管权，却承担着监管责任等，这些问题都需在接下来的工作中着力解决好。在监管机制方面，部门之间的协同监管和联合惩戒力度还不大。由于缺乏有效的联合机制和渠道，特别是基层的“管理”和“执法”分离后，或多或少存在信息不通、衔接不畅、扯皮推诿等问题。因此，应拓展信息归集共享的广度和深度，打通办证部门与办照部门之间、办证办照部门与监管部门之间、监管部门之间、条块部门之间甚至是部门内不同职能处室之间的信息共享。在监管范围方面，事中事后监管的重点是聚集市场需求的焦点问题，从源头上将市场每个经营者纳入监管体系，包括以无照状态存在的新生事物、新型业态，并最大限度拓宽公众参与事中事后监管的渠道，实现监管的公平有效。

通过制度创新营造政府服务供给优势，提高企业的感受度和满意度，增强“服”的有效性。“证照分离”改革不仅仅是精简行政审批事项和流程、改变行政审批方式，更重要的意义在于通过改革转变政府职能、提升政府治理能力、优化公共服务供给。政府在市场经济中的角色从传统的市场准入审查者转变为维护市场秩序的“啄木鸟”和服务市场主体的“店小二”，应督促市场主体承担社会责任，更好地发挥自律作用。

近年来，随着“放管服”改革的力度持续加大，办证难问题已得到了很大缓解，营商环境改善较为明显。要使改革成效进一步得到市场主体和社会公众的充分认可，还应进一步畅通改革的传输渠道、提升公共服务供给的有效性。市场主体和群众的感受度和满意度如何，是衡量改革成效的重要标准。首先，应以需求为导向，对实践中反映较强烈的事项作重点调整，将在更大范围受益的事项纳入改革，并以通俗易懂的标准和方式为公众所感知。其次，针对市场主体和群众的诉求，改革还应在那些能够直接体现获得感的领域重点深化。如在办证过程中，尤其是在与群众生活密切相关的餐饮、卫生等行业领域，办证部门应主动跨前，有效发挥行政指导的作用，为企业提供更加“到位”的服务。再次，“证照分离”改革的深化，还需要有配套改革措施跟进，与区域产业政策、人才政策等制度紧密衔接。当前，我国经济发展动力由资源要素驱动向创新驱动转变，创新创业活力有待提高，创新人才的数量有待增加，经济结构有待调整，这些都需要构建完善的制度体系。“证照分离”改革的核心要义在于解决市场主体办证难的问题，是一个不断推进的系统化工程，在改革实施过程中应结合我国对外开放政策、重点产业扶持政策、区域开发政策等，形成全链条的改革框架，提供集成化的政府服务体系，才能提高竞争力和吸引力，营造出符合国际惯例的一流营商环境。