解决相对贫困重在“长效”

从2012年到2018年的短短6年时间里，我国累计减少贫困人口8239万人，贫困发生率从2012年末的10.2%下降到2018年末的1.7%，国家级贫困县数量也从2012年的832个下降到目前的485个。如果进一步追溯到改革开放以来的40年，按照世界银行的标准，我国累计减贫8.53亿人，占全球同期减贫总规模的七成以上，创造了人类减贫史上的奇迹。

但是，另一类的困难和挑战应对起来更为复杂，这主要是指在2020年之后，如何进一步建立解决相对贫困的长效机制。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。”要建立解决相对贫困的长效机制，从具体操作层面来说，还需要准确界定相对贫困的范畴，调整反贫困政策措施的目标，在工作方式和工作领域上要更加符合相对贫困治理的内在规律，并且要建立适应从脱贫攻坚战向持久战转变的体制机制。

在标准上对相对贫困进行合理界定。当前，我国的扶贫标准是以2011年不变价计算的农民人均纯收入2300元，而随着2020年以后绝对贫困的消除，新的扶贫工作将不应再有统一的标准。一方面，在全国层面不应再设定一个统一的收入水平作为贫困线，取而代之的是应设定一个人均可支配收入比例，在该比例以下的为相对贫困人口。这一做法也符合国际惯例，例如，欧盟规定，个人收入低于国家平均收入水平60%的人即为贫困人口。相应地，我国在制定相对贫困的具体标准时，也应结合我国的实际科学合理地设置相应的比例。另一方面，由于全国各地的发展水平不一样，未来各地的相对贫困标准也应有所不同，不应再像过去一样有全国统一的标准。事实上，目前已经有很多省份开始探索符合本地实际的贫困标准的划定，例如浙江省在2012年就将本省的扶贫标准定为4600元，是全国标准两倍，也是各省份中最高的标准。

在目标上实现从降低贫困发生率向建立防止返贫机制的转变。经过几年的艰苦努力，精准脱贫取得显著成效，全国的贫困发生率已经下降到很低的水平。然而正是在当前这个冲刺阶段，一些基层干部产生了“毕其功于一役”等急躁症心理，对脱贫攻坚的全局性、长期性认识不足。还有一些地方在脱贫摘帽以后对巩固成果重视不够、力度减弱，脱贫之后再次返贫的现象时有发生。对此，中央近年来已经采取了一系列措施，巩固脱贫成果、防止返贫工作也取得初步成效。根据建档立卡的数据显示，2016年全国返贫68万人，2017年返贫20万人，2018年返贫6万人，总体呈逐步减少趋势。因此，从现在开始到2020年之后，各级地方政府更要把工作重点从快速降低贫困发生率向建立健全稳定脱贫工作长效机制上转变，既要严把贫困退出关，又要扶上马送一程。一方面要以规划作引领，夯实长效脱贫基础、构建脱贫和防范返贫的长效机制，综合运用产业、教育、健康、职业技能培训、整村推进、易地搬迁、保障兜底等各类脱贫举措，将精准脱贫任务变为培育地方经济新增长极，培育贫困地区新的经济增长点。另一方面，要培育贫困人口脱贫的内生动力，立足长远、扶智优先，加大对贫困地区的教育帮扶力度，把提高人的素质作为脱贫减贫、防止返贫的治本之策。

在工作方式上从以解决收入贫困为主向解决多维贫困转变。所谓“多维贫困”，是指在经济收入之外，还将健康、教育、生活水平等多个方面纳入考量的贫困状态，它更注重于考察个人在将拥有的资源转换为其可实现的价值的能力强弱，也是目前联合国开发计划署在全球范围内判定贫困状态的通行标准。我国在2013年提出精准扶贫工作机制之后，一直以将贫困人口的收入提高到2300元的贫困线以上为主要目标。2015年，中央扶贫开发会议提出了“两不愁、三保障”的脱贫目标，即到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障。应该说，“两不愁、三保障”是对单纯收入标准的有益补充，体现出国家已开始关注贫困人口除收入以外的福利状况，并且在进行从多维视角考察贫困的探索。但是，在当前的扶贫工作实践中，提高贫困人口的收入水平仍然被当作最主要的任务，包括产业扶贫、电商扶贫、异地搬迁等诸多扶贫开发方式大多仍以提高贫困户收入水平为核心目标。此外，“两不愁、三保障”这一多维贫困判定的标准仅适用于“十三五”期间，在标准上相对较低，还不能完全满足解决相对贫困问题的要求。因此，在2020年消灭绝对贫困之后，我们需要尽快建立起一套更加科学合理且符合中国实际的多维贫困判定标准，并以此作为未来开展扶贫工作的主要导向，从根本上提高相对贫困人口的脱贫致富能力。

在工作领域上从以解决农村贫困为主向统筹城乡扶贫转变。我国自启动扶贫开发工作以来，扶贫对象主要针对农村贫困人口，城市贫困问题并未被纳入精准扶贫的工作领域。但是，随着我国城镇化的快速推进，每年都有上千万人从农村转移到城市，由于城市的生活成本远高于农村，使得许多人本来在农村不算贫困，而进入城市之后就成为了城市的贫困人口。他们一方面失去了农村扶贫体系的覆盖，另一方面又并未被及时纳入城市最低生活保障体系，使得这一人群处于城市和农村“两不管”境地，极大地增加了相对贫困的发生概率。对此，要在加快推进户籍制度改革以实现城市基本公共服务常住人口全覆盖的基础上，将反贫困政策体系延伸到城市领域，统筹城乡两个空间单元的扶贫开发工作，把对农业转移人口的帮扶作为城市扶贫工作的重点。

在体制机制上从九龙治水的多头管理向权责集中的归口管理转变。为了如期在2020年实现全面脱贫，我们采取了很多超常规的举措，建立了包括专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、东西部协作扶贫在内的多位一体的大扶贫体系。这种举措能够在短时间内凝聚全社会的力量，集中全力实施攻坚，固然能够取得较好的效果。但是，将扶贫任务分配到各个行业部门，也很容易造成碎片化分割管理的局面，使得教育部门管上学、卫生部门管医疗、民政部门管低保、交通部门管修路、建设部门管住房、农业部门管产业、扶贫部门管开发，长远来看并不利于巩固脱贫成效、防止返贫发生。由于各级扶贫办作为职权相对有限的政府机构本身不具备统筹协调各个行业部门的能力，因此未来应探索将涉及相对贫困群体帮扶的各项工作统筹起来，把扶贫开发、社会保障、医疗救助、教育培训等问题放在一起综合考虑，更有利于长久地、稳定地解决贫困问题。