“资金直达市县基层”：为地方预算“接得住”建构制度机制

2013年党的十八届三中全会《决定》把预算改革列入财政改革的重点，以此作为推进国家治理体系和治理能力现代化的关键一环。不言而喻，改革地方预算以系统强化公共服务绩效是其中特别重要的组成部分。政府的本质是服务人民，其有效性主要取决于预算把支出有效地转换为服务以满足民众需求的能力。就支出比重和服务责任而言，服务型政府的重心明显在地方，尤其是在基层：平均而言，基层政府为70%以上的人口提供了70%以上的公共服务。以此言之，把地方和基层预算塑造为构建和实践协调民主体系的主要平台，其深远意义不可估量。

党的十九届四中全会《决定》明确规定：构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。就增强预算过程的治理功能而言，四项制度机制可望作为最佳落实机制发挥作用，这就是需求表达制度、方案反映制度、公民评论制度以及抱怨和救济制度。每项制度都对应预算过程不同阶段的运作，共同支持问责（accountability）和回应性（responsiveness），这是确保预算对上级转移支付“接得住、接得牢”的根本保障。与往年不同，今年的《政府工作报告》把增加1万亿元财政赤字和发行1万亿元的抗疫特别国债，全部作为特殊转换支付资金“直达市县基层”，由此强化了制度建构的特殊重要性。

一、预算编制阶段：需求表达制度

预算是由不同阶段组成的循环运作过程。第一阶段是各部门与机构编制预算草案，这是预算过程最重要的阶段，因为预算草案的质量直接影响随后的预算审查和执行的质量，进而影响作为最终结果的公共服务数量、质量、成本、及时性、可及性和平等性，这些正是公共财政“保民生”的关键要素，也是民众能够切身感受、也最为关切的要素，因而构成服务型政府的基石。

在这里，预算编制的中心任务就是把民众的需求与政策目标结合起来，作为制定预算目标的基础，这些预算目标通常需要以产出目标表达。2020年《政府工作报告》确立了一系列综合性的政策目标，概括起来就是“六稳”“六保”。这些目标必须具体化才能切实操作，比如“保就业”需要具体化为“就业培训”等项目与活动，这些项目与活动还要有特定的产出（output）目标，比如就业培训人数和就业率提高百分比。这些产出类别必须在支出安排中予以鉴别，确保可核实性和公开性，包括在相关文件和媒体上公布，使民众能看清政府资金如何帮助改进他们关心的公共服务。

需求表达制度旨在确保民众对服务需求的表达权。民众表达的需求信息连同政策目标被转换为具体的产出目标，进而形成相应的支出安排。从协调民主的意义上讲，确保预算过程采纳民众的需求信息至关紧要。为此，地方人大代表应深入社区、深入群众采集这些信息，或者在预算听证等直接参与机制中保持对民众意见和建议的详细记录，并协调民众与支出机构对支出安排的意见和建议，以确保预算草案中有所回应。

二、预算草案审查阶段：方案反映制度

在把预算目标转换为预算草案后，预算过程即进入审查阶段，焦点是审查支出分配方案，主要涉及服务（产出）交付的数量、类别和优先性排序，分为两个关键方面：首先是实际支出方案，即关于花多少钱、钱花在何处、需要实现哪些产出目标的财务安排；其次是非财务层面的技术方案，比如引导公民遵循“正确垃圾分类”应设计哪些具体活动，包括宣传、监督和奖罚等。

把预算目标转换为支出方案和解决方案的过程相当复杂，其中许多依赖专业技术，并且属于典型的机构内部运作。正因为如此，促进当地民众对两类方案的意见表达很重要。如果只是在预算草案编制阶段听取公民意见，但缺失草案审查阶段的公民意见表达，支出方案和技术方案依然可能出现系统性偏差。方案反映制度旨在促进公民对支出方案和技术方案的意见表达，这对控制这一偏差和实现方案择优非常重要，在许多情况下，公民对如何以最省钱和最有效的方案解决问题，往往比官员甚至专业人士了解更多。但这些宝贵的信息只有在适当的制度机制中才能得到开发利用，进而对改进公共服务绩效作出贡献。中国许多地方都有这方面的大量案例，“现场办公”就是典型例子。

三、预算执行阶段：公民评论制度

2020年的《政府工作报告》强调了“把广大基层干部干事创业的手脚从形式主义的束缚中解脱出来”，以及“要紧紧依靠人民群众，尊重基层首创精神”。地方预算执行通常是问题多发阶段，因为机构管理者和技术专家在此阶段居于支配性地位，缺失与社会和民众的接触面及相关互动，使得滋生与蔓延形式主义的风险变得很高；缺乏监督和激励时，他们也很少有压力和动力以最有效率的方式行事，以至公民关切很难得到切实回应。

在这种情况下，建立预算执行的公民评论制度变得非常重要。否则，预算将很难以回应公民需求的方式被执行。这项制度赋予公民对预算执行发表评论，把评论撰写为公民报告，提交人大有关机构和相关的支出责任部门，并在规定的媒体或网站上公开。评论既针对预算执行规则，也针对预算执行过程和实际效果，可望作为减少形式主义和官僚主义的有效机制发挥作用，从而促进预算执行的质量。

四、预算评估与审计阶段：抱怨和救济制度

预算执行结果的关键方面是公共服务绩效。绩效的终极含义是民众有充分的获得感和满足感，公共支出的价值和公共治理的主要目的也在这里。然而，预算执行不良将损害获得感和满足感，直接或间接导致其利益受损。这类风险总是存在的，这意味着有必要建构救济制度并融入预算过程的评估与审计阶段。该制度赋予民众在公民评论中表达抱怨并要求救济的权利，以及把这些报告提交给审计机关的权利。如果审计结果确认服务交付绩效不佳，并且主要原因在于负责相关服务交付的部门和官员没有采取适当的行动解决公民抱怨，那么，审计机关和公民可以要求这些部门与官员采取适当的救济。

至此，预算过程的协商民主体系完成一个循环，继而进入下一个循环。可以合理推论，融入制度性协商民主机制的地方预算过程，将对改进预算的治理功能、增进民众对政府的信任作出巨大贡献。

（作者单位：中央财经大学政府预算研究中心）

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