【2020-06】厘清我国人民代表大会制度与西方国家政权制度的本质区别

[中图分类号] D622；D521 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2020）06-0027-05

经过长期实践和理论思考，我国已经形成了一套比较完备的基本政治制度：在政权制度上，实行人民代表大会制度；在政党制度上，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度；在少数民族聚居地方，实行民族区域自治制度；在城乡社区，实行基层群众自治制度。在这四项基本政治制度中，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是人民当家作主、掌握国家权力、管理国家的基本组织形式，是我们党在国家政权工作中走群众路线的最好、最重要、最有效的形式，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。

深入领会习近平总书记关于社会主义民主政治的重要论述，准确理解我国人民代表大会制度的设计原则和基本内涵

一个国家的政治制度，核心是它的国体、政体。早在1940年1月，毛泽东同志就指出：“这个国体问题，从前清末年起，闹了几十年还没有闹清楚。其实，它只是指的一个问题，就是社会各阶级在国家中的地位。”“至于还有所谓‘政体’问题，那是指的政权构成的形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关。”由此可见，国体讲的是国家的性质，也就是由谁掌握国家权力，政体讲的是国家政权组织形式，也就是占统治地位的阶级怎样掌握国家权力。国体与政体密不可分，国体决定政体，政体体现国体。一个国家采取什么样的政体，是由这个国家的国体决定的，当然也与这个国家的经济、文化、历史传统密切相关。

我国把人民代表大会制度确立为国家的根本政治制度，是中国近代以来社会发展的必然。习近平总书记指出：“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”“设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。”中国自古以来从未有过的新型国家政权组织形式——人民代表大会制度是按照什么原则设计的？一是政治原则，二是组织原则。

先讲政治原则。1840年鸦片战争后，中国逐步沦为半殖民地半封建社会，国家山河破碎、积贫积弱，列强在中国横行霸道、巧取豪夺，中国人民生活在苦难和屈辱之中。为了挽救民族危亡，实现民族复兴，中国人民和无数仁人志士前仆后继寻找出路，失败了，再奋斗，再失败，再奋斗，千千万万先烈为此付出宝贵生命。历史的发展，正如习近平总书记指出的：“在中国人民顽强前行的伟大斗争中，中国共产党诞生了。自成立之日起，中国共产党就以实现中国人民当家作主和中华民族伟大复兴为己任，为‘索我理想之中华’矢志不渝，‘唤起工农千百万’，进行艰苦卓绝的革命斗争，终于彻底推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山，建立了人民当家作主的新中国，亿万中国人民从此成为国家和社会的主人。”

我国宪法“总纲”第一条就开宗明义地规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”这就是我国的国体，它清楚地表明了我们国家的性质和各阶级在国家中的地位，反映了我国政权的广泛基础和民主性质。

人民民主专政的国家性质决定：在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这就是我国国家制度的核心内容和根本准则。

再讲组织原则。在属于人民的一切权力中，最根本、最重要的是国家权力，而全国14亿人又是不可能都来直接行使国家权力的，总要通过一定的组织制度、组织形式来实现、来保证。习近平总书记指出：“中国共产党领导中国人民取得革命胜利后，国家政权应该怎样组织？国家应该怎样治理？这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题。”毛泽东同志在《新民主主义论》中讲到国家政体时，就已明确提出：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”毛泽东又把这种政体称为“民主集中制”。宪法第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”民主集中制就是人民代表大会制度的组织原则。宪法这一条按照民主集中制的原则，体现由人民掌握国家权力这一根本准则，明明白白地从以下三个层面的组织制度关系，揭示了人民代表大会制度即我国政体的基本内涵。

一是人大与人民的关系。宪法规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”民主选举是人民代表大会制度的基础。选举权和被选举权是公民参加管理国家的重要政治权利。我国实行的是直接选举与间接选举相结合的民主选举制度。选民或者选举单位有权依照法定程序选举自己的代表，并有权依照法定程序撤换自己选出的代表。这对保证各级人大代表真正按照人民的意愿、代表人民的利益、反映人民的诉求，参加行使国家权力，是至关重要的。

二是人大与“一府一委两院”的关系。宪法规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”我国的国家政权是有机的统一体，其中，人大作为国家权力机关，代表人民统一行使国家权力，在政权结构中居于重要地位；政府、监委、法院、检察院的产生、权力、责任、活动准则均依法来源于人大。

三是中央与地方的关系。宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是我国作为统一的单一制国家处理中央与地方关系总的原则，就是发挥两个积极性，一个是中央的积极性，一个是在中央统一领导下的地方的积极性，以加快经济社会发展。

我国人民当家作主的国家政权，就是这样一层一层运作起来，最终使全国人民把国家和民族的前途命运掌握在自己手里，这是维护最广大人民根本利益的可靠保证，也是我们的国家比较能够经得起各种风险、克服各种困难，实现社会安定有序、国家长治久安的可靠保证。

多年实践证明，坚持和完善人民代表大会制度，人大及其常委会依法履职，做好工作，不辱使命，需要清醒地认识我国人民代表大会制度与西方政权制度的本质区别，自觉地坚持三条原则，正确地处理三个关系。

清醒认识我国人民代表大会与西方议会的本质区别，自觉坚持党的领导（政治原则），正确处理人大行使国家权力与坚持党的领导的关系

我国的人民代表大会本质上不同于西方议会，最根本的是政党制度不同。

近代社会一种带有普遍性的政治现象，就是各个阶级通过组建自己的政党来实现本阶级的主张、维护本阶级的利益。目前全世界200多个国家和地区，除20多个国家和地区外，普遍实行政党政治，通过政党进行政治活动，国家政治制度的设计和政治原则的确定主要是由执政党主导和掌控的。因此，一个国家的政权组织形式与这个国家的政党制度有着密切联系。而一个国家实行什么样的政党政治，又是由这个国家的性质和国情决定的。

西方比较普遍实行的是多党制或者两党制，有执政党，有反对党、在野党，各党派在议会中设立党团，相互之间明争暗斗。无论哪个党上台执政，都是极力维护自己及其所代表的利益集团的利益，不可能代表人民的利益。

我国实行的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党是执政党。各民主党派是中国共产党领导的、与中国共产党长期合作共事的参政党，不是在野党，更不是反对党。在人民代表大会中，不设议会党团。无论人民代表大会还是人大常委会和人大专门委员会，都不是按照党派分配席位的。我们的人大代表、常委会组成人员、专门委员会组成人员，不论是共产党员还是民主党派成员或者无党派人士，都是肩负人民的重托，以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点，合作共事，依法履行职责。

办好中国的事情，关键在党。习近平总书记指出：“我们必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。要支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”

坚持党的领导与发挥国家权力机关的作用是一致的。人大及其常委会在其全部活动中坚持党的领导，最根本、最重要的是要牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，不折不扣地贯彻执行党的路线方针政策和决策部署，在依照法定程序充分发扬民主的过程中实现党的主张和人民意志的统一。实践证明，人大及其常委会在其全部工作中正确处理行使国家权力与坚持党的领导的关系，才能坚定坚持正确的政治方向，把党的主张与人民意志统一为国家意志，把对党负责与对人民负责统一到依法治国。

清醒认识我国人大和“一府一委两院”的关系与西方国家机关之间关系的本质区别，自觉依据法定权限和程序履行职权（法制原则），正确处理行使国家权力与监督保障“一府一委两院”依法履职的关系

我国国家机关之间的关系本质上不同于西方国家机关之间的关系，最根本的是公共权力制度安排不同。

西方国家实行的是立法、行政，司法“三权鼎立”的政治体制，三个机关之间相互掣肘，唱对台戏，这种政体是在资产阶级革命中产生的，适应了资产阶级内部不同利益集团之间协调相互利益关系、相互制约，以维护资产阶级统治的需要。

我国实行人民代表大会制度，国家权力由人大及其常委会统一行使。在这个前提下，又明确划分了国家的行政权、监察权、审判权、检察权。宪法关于国家机构设置和职责权限的规定，体现了这样的精神：在法律法规的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关充分讨论、民主决定，以求真正集中人民的共同意志、代表人民的根本利益；而在它们的贯彻执行上，必须实行严格的责任制，以求提高工作效率。国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关分工不同、职责不同，履职的原则和目标则是完全一致的，都是坚持中国共产党的领导，依照法定权限和程序履行职责，以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点。为坚持和发展中国特色社会主义尽职尽责。人大及其常委会对“一府一委两院”既不是无原则地“唱对台戏”，也不是不问是非、等因奉此的“橡皮图章”。人大及其常委会根据党的主张和人民意愿，制定法律法规和决定重大问题、大政方针，监督“一府一委两院”工作，寓支持于监督之中，旨在促进他们正确执行宪法和法律法规，保证把人民赋予他们的权力真正用来为人民谋利益。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又有利于各国家机关依法独立负责、各司其职、协调一致地开展工作，保证国家各项工作有效地进行，集中力量办大事。

清醒认识我国人大代表与西方议员的本质区别，自觉地坚持民主集中制（组织原则），正确处理人大与人民之间、国家权力机关与其组成人员个人之间的关系

近代社会普遍实行代议制制度。但是，作为我国人民代表大会的代议制主体的人大代表本质上不同于作为西方议会的代议制主体的议会议员，最根本的是代表谁的利益的不同。

西方议员产生的选举制度，表面上热热闹闹，似乎只要有选举权和被选举权的人都可以参加竞选，实际上每个参选人都是一定的利益集团在幕后操纵和支持的，是各个利益集团之间的较量，选举的实质是决定由哪个利益集团派代表进入议会。每个当选的议员都是作为一定的利益集团代言人的职业政客。他们一旦当选，在其任期内选民无权撤换他们。因此，议员在竞选时对选民好话说尽，而一旦当选是可以不兑现的，他们不受选民监督。

我国的人大代表选举，实行普遍、平等、无记名投票、直接选举和间接选举相结合的选举制度，从制度上保证各级人大代表必须始终代表人民的意志和利益，反映人民的呼声和诉求，做人民的公仆。同时，我国的人大代表总体上又是兼职的，工作和生活在人民群众中间，对群众的意愿感受最直接，对实际情况的了解最深入，对党和国家的方针政策、宪法法律法规的贯彻实施情况体会最深刻，他们参加行使国家权力，总体上能够全面反映实际情况和人民意愿，从而保证人大作出的决定能够实现党的主张和人民意志的统一。

各级人大受人民委托，行使国家权力，它的根基在人民、血脉在人民、力量在人民，人民的根本利益和共同意志是人大一切工作的出发点和落脚点。人大的最大优势是密切联系群众，最大危险是脱离人民群众。人大及其常委会是按照民主集中制的原则，依照法定的权限和程序，行使国家权力的。广义上说，人大及其常委会在依法履职过程中贯彻民主集中制的原则，必须坚持群众路线，充分发扬民主，广泛听取意见，把制定法律法规和决定重大问题建立在倾听群众呼声、反映群众意愿、集中群众智慧的基础上。狭义上说，人大及其常委会在履职过程中贯彻民主集中制的原则，必须坚持集体行使权力、集体决定问题，对列入议程的议案，每个组成人员都有平等的发言权，各抒己见，畅所欲言；经过充分发扬民主、反复进行协商，在基本达成共识的基础上，需要作决定时，实行票决，一人一票，同票同权，少数服从多数；决定一旦作出，每个组成人员都要认真遵守和执行。

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。我们说人民代表大会制度是一个好制度，并且还应该说它是一个比较完善的好制度。当然，这并不是说它就已经完美无缺了，而且制度的比较完善不等于制度的全面执行，它在体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方，立法工作、法律实施工作、监督工作、代表工作、人大及其常委会工作都还需要进一步加强和改进。习近平总书记在党的十九大报告中，把握中国特色社会主义进入新时代的历史方位，为积极稳妥推进政治体制改革，进一步提出了“健全人民当家作主制度体系”的新要求，强调加强人民当家作主制度保障。党的十九届四中全会还就“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度”提出了具体要求。

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（作者简介：杨景宇，国务院原副秘书长兼国务院法制局局长、国务院法制办原主任、十届全国人大法律委员会主任委员）