后疫情时代：中国公共安全管理体系建设思考

导语：防范化解重大疫情和突发公共卫生风险，事关国家安全和发展，事关社会政治大局稳定。在抗击新冠肺炎疫情斗争中，我国公共安全管理体系发挥了重要作用，但也暴露出公共卫生防控体制机制及公共卫生应急管理体系的短板和不足。如何以人民健康为中心科学建立强大的国家公共安全管理体系，提升疫情监测预警和应急响应能力，时刻防范卫生健康领域重大风险，最大限度地降低突发重大公共卫生事件给人民群众造成的危害，是我国经济社会发展和全面深化改革的重大任务之一。本文对中国公共安全管理体系建设进行实地调研和系统梳理，深刻反思了公共卫生防控体制机制及公共卫生应急管理体系的现存弊端，从强化公共安全法治保障、重塑公共安全防控体系、重新明确公共安全职能定位三个维度提出了系统重塑中国公共安全管理体系建设的新路径，特别提出把疾病预防控制机构和卫生监督执法机构整建制划入国家应急管理机构，优化整合资源，理顺体制机制，构建一个覆盖全民的中国大公共安全管理体系，全面提高防疫防灾救援救灾能力，确保人民群众生命安全和身体健康的新思路，旨在有效推动后疫情时代我国公共卫生防控体制机制及公共卫生应急管理体系不断完善，推动我国公共安全管理体系和治理能力现代化不断向前推进。

近年来，公共安全事件不断发生，尤其是这次新冠肺炎疫情，是对公共安全管理体系和治理能力的一次大考。在抗击新冠肺炎疫情斗争中，我国公共安全管理体系发挥了重要作用，但也暴露出公共卫生防控体制机制及公共卫生应急管理体系的短板和不足。人民至上、生命至上，人民健康既是民生问题，也是社会政治问题,防范化解重大疫情和突发公共卫生风险，事关国家安全和发展，事关社会政治大局稳定。如何以人民健康为中心科学建立强大的国家公共安全管理体系，提升疫情监测预警和应急响应能力，时刻防范卫生健康领域重大风险，最大限度地降低突发重大公共卫生事件给人民群众造成的危害，是我国经济社会发展和全面深化改革的重大任务之一。

“十四五”时期是经济社会发展重要历史性窗口期,是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期。我们积极响应农工党中央委员会开展“我为国家‘十四五’规划建一言献一策”以实际行动庆祝农工党成立90周年活动要求，遵循习近平总书记“构建起强大的公共卫生体系为维护人民健康提供有力保障”指示精神和三次中央深改委会议为我国未来几年公共卫生体制改革的战略定位，对中国公共安全管理体系建设进行实地调研和系统梳理，深刻反思了公共卫生防控体制机制及公共卫生应急管理体系的现存弊端，提出了系统重塑中国公共安全管理体系建设的新路径，希冀通过建言资政，凝聚共识，有效推动我国公共卫生防控体制机制及公共卫生应急管理体系不断完善，推动我国公共安全管理体系和治理能力现代化不断向前推进。

深刻反思：公共卫生防控体制机制及公共卫生应急管理体系的现存弊端

当前，新冠肺炎疫情仍在全球大流行,是近百年来人类遭遇的影响范围最广的全球性大流行病，对全世界是一次严重危机和严峻考验，给各国人民生命安全和身体健康造成严重威胁，给全球公共卫生安全带来巨大挑战。同时这次新冠肺炎疫情也是新中国成立以来在我国传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次公共卫生事件。党中央统筹全局、果断决策，坚持把人民生命安全和身体健康放在第一位，全党全军全国各族人民上下同心、全力以赴，采取最严格、最全面、最彻底的防控举措，全国疫情防控阻击战取得重大战略成果。这些成就的取得，彰显了中国共产党领导和我国社会主义制度的显著政治优势，体现了改革开放以来我国日益增强的综合国力，展现了全党全军全国各族人民同舟共济、众志成城的强大力量。同时在这场与新冠病毒抗争的艰苦进程中，迫使我们每一个人往更深的深度和更广的维度进行思考。

回溯历史，我国公共卫生防控体制机制及公共卫生应急管理体系曾经发挥过重要作用，但也经历了坎坷的发展历程。新中国成立至 20 世纪 70 年代末期，国家建立的覆盖县、乡、村三级医疗预防保健网的公共卫生防控体系，通过坚持预防为主方针，大力开展爱国卫生运动，先后控制了伤寒、疟疾、非典等疾病的流行和蔓延，提高了人民的健康水平。党的十八大以来，党中央明确了新时代党的卫生健康工作方针，成功防范应对甲型H1N1流感、人感染H7N9禽流感、埃博拉出血热等突发疫情，各类主要传染病发病率显著下降。面对突如其来的新冠肺炎疫情，全党全军全国各族人民上下同心、全力以赴，全国疫情防控阻击战取得重大战略成果。

但我们也注意到，全国政协委员、中国疾控中心主任高福院士在十三届全国政协三次会议上发言时提供了一组数据发人深思。2010—2018年，中国各级疾控中心人员总数减少3.9%，其中作为专业技术主力的执业（助理）医师下降10.8%，而同期综合医院人员总数则增加64.3%；在经费方面，疾控机构在医疗卫生支出占比从2.9%下降到2.4%，基层人员和工作经费明显不足。加之长期以来形成的“重医轻防”观念仍普遍存在，卫生健康行政部门的疾控和应急等职能分散在疾控、医政医管、应急办等多个部门，内部政令不一，对疾病防控工作干预较多，缺少统筹协调，公共卫生防控体制机制及公共卫生应急管理体系方向性的问题、系统性的问题、基础性的问题始终没有很好补上，缺乏防控大疫能力。钟南山院士曾感叹：“这次暴露的短板——我们CDC的地位太低，只是个技术部门，CDC的特殊地位并没有得到足够重视”。这次新冠肺炎疫情的暴发，既是对“后SARS时代”我国公共卫生体制改革成效的集中检验，更是对公共卫生防控体制机制及公共卫生应急管理体系的一场“实战大考”。新冠肺炎疫情就像一面镜子，直接暴露了我国公共卫生防控体制机制及公共卫生应急管理体系等方面长期存在的明显短板和不足。在新冠肺炎疫情的现实考验下，我国现有的公共卫生防控体制机制与有效应对复杂多变的公共卫生安全形势各项要求不相适应，与全面建成小康社会和促进经济社会高质量发展目标任务要求不相适应，与最大限度保障人民群众生命安全和身体健康的要求不相适应，同时进一步凸显了科学建立强大的国家公共安全管理体系、织密织牢公共安全防控网络的必要性和紧迫性。为此，我们必须正视和反思公共卫生防控体制机制及公共卫生应急管理体系的短板和不足，重塑公共卫生防控体制机制及公共卫生应急管理体系，健全国家公共安全管理体系，最大限度地降低突发重大公共卫生事件给社会造成的危害，为维护人民健康提供有力保障。

系统重塑：中国公共安全管理体系建设的路径

民安，国就安；民强，国就强。这次新冠肺炎疫情防控阻击战的决定性成果，彰显了中国共产党领导和我国社会主义制度的显著政治优势。后疫情时代，统筹推进常态化疫情防控和经济社会发展工作，确保人民生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务。2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上发表重要讲话，明确指示：完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。5月24日，习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议湖北代表团审议时进一步强调，整体谋划系统重塑全面提升，改革疾病预防控制体系，织牢织密公共卫生防护网。6月2日，习近平总书记主持召开专家学者座谈会并强调：要强化底线思维，增强忧患意识，时刻防范卫生健康领域重大风险。只有构建起强大的公共卫生体系，健全预警响应机制，全面提升防控和救治能力，织密防护网、筑牢筑实隔离墙，才能切实为维护人民健康提供有力保障。6月30日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十四次会议，要坚持把人民生命安全和身体健康放在第一位，强化大卫生大健康理念，把预防为主摆在更加突出位置。并强调要更加注重制度和治理体系建设，更多解决深层次体制机制问题。习近平总书记的系列讲话，高瞻远瞩、总揽全局、视野宏阔，指向明确，对后疫情时代中国公共安全管理体系建设，完善重大疫情防控体制机制，健全公共卫生应急管理体系提供了根本遵循。中央深改委会议三次召开三提公共卫生体制改革，从“点”到“面”，顶层设计、总体布局，为构建我国强大的公共安全管理体系和治理能力现代化作出了长远谋划。

各个地方闻风而动，乘势作为，积极优化调整公共卫生体系结构，补短板、堵漏洞、强弱项。作为全国疫情最重、管控时间最长的省份，中共湖北省委省政府颁发了《关于推进疾病预防控制体系改革和公共卫生体系建设的意见》，省卫生健康委牵头相继发布了《关于改革完善疾病预防控制体系的实施意见》《关于进一步加强基层卫生服务体系和公共卫生应急能力建设的实施意见》《关于进一步加强院前急救体系建设的实施意见》《关于进一步加强公共卫生人才队伍建设的实施意见》等4个配套文件，突出制度建设，全面打造疾控体系改革、公共卫生体系建设的“湖北样板”。福建省深化医药卫生体制改革领导小组颁发了《福建省深化医药卫生体制改革2020年重点工作任务及分工方案》，包括改革完善疾病预防控制体系、完善传染病疫情和突发公共卫生事件监测预警机制、改革完善重大疫情防控救治体系、完善应急物资保障体系、加强公共卫生人力资源人才队伍建设等内容。中共河南省委机构编制委员会办公室、河南省卫生健康委员会、省财政厅、省人力资源和社会保障厅联合下发《关于加强疾病预防控制机构队伍建设的意见》，明确提出人员编制分配向基层倾斜。其中，省级按全省常住人口万分之0.05左右的比例核定；市、县两级总编制原则上按不超过辖区常住人口万分之1.7的比例核定。各级疾控中心专业技术岗位原则上不低于单位岗位总量的85%；疾控机构为公益一类事业单位，经费实行财政全额拨款；探索建立符合疾病预防控制机构特点的薪酬制度；建立完善工伤医疗保险等保障机制，降低疾控工作者职业风险，探索建立疾病预防控制队伍评价机制。中共郑州市委机构编制委员会下发了《关于加强郑州市市县两级疾病预防控制中心机构队伍建设的通知》《郑州市疾病预防控制中心机构编制方案》，对郑州市县（区）的疾病预防控制机构编制核定标准、机构整合、机构规格、职责职能和人才队伍建设进一步规范细化，并对市级疾控预防控制中心的内设机构、人员编制、经费形式，甚至领导职数都逐一给予明确。 但是这些体系结构调整优化，只是补短板、堵漏洞、强弱项，无法很好地满足中国公共安全管理体系和治理能力现代化的现实需要。传染病防控不仅是专业技术问题，更是国家的重大安全问题，加强疾控体系改革的关键就在于必须拥有重大疫情处置的行政决策权和专业话语权，如果各地只是增加编制、增加人员，增加经费、增添设备，没有赋予其行政权力来保障行使行政决策权和专业话语权，所谓体现疾控机构专业的独立性、权威性和技术决策权就是一句空话。我国是一个有着14亿多人口的大国，防范化解重大疫情和重大突发公共卫生风险，始终是我们须臾不可放松的大事。在各地推进疾病预防控制体系改革和公共卫生体系建设的基础上,必须由中共中央深改委顶层设计、总体布局、统筹协调和整体推进，才能构建起强大的公共安全管理体系，才能从整体上提高我国应对重大灾情疫情和突发公共安全事件能力和水平,从体制上做到全方位、全周期保障人民健康.的制度保障。为此本文提出了公共卫生防控体系重塑并入国家公共安全管理体系的新路径，旨在为国家“十四五”规划建言献策，为中共中央深改委牵头和推进的公共卫生体系改革和治理能力现代化提供一个新的战略视角。

第一，强化公共安全法治保障。多国学者组成的国际研究团队在科学杂志《自然医学》发表文章称，导致全球大流行的新冠病毒是自然进化的产物。野生动物是自然赋予人类的宝贵资源，同时也是天然的“病源库”，是许多人兽共患病的携带者和自然宿主。统计发现有超过70%的新发传染病来源于野生动物。近年来，非典、禽流感、中东呼吸综合征、埃博拉及新冠病毒等等疫情的病毒，多数病原体来自野生动物或与之有关。这些病毒本来存在于自然界，野生动物宿主并不一定致病致死，但由于人类食用野生动物，或者侵蚀野生动物栖息地，增加了这些病毒与人类密切接触的机率，给病毒从野生动物向人类的传播创造了条件，大大增加了流行病爆发的风险。食用野生动物风险很大，但“野味产业”依然规模庞大，对公共卫生安全构成了重大隐患。生物安全问题已经成为全世界、全人类面临的重大生存和发展威胁之一，必须从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系。要全面研究全球生物安全环境、形势和面临的挑战、风险，深入分析我国生物安全的基本状况和基础条件，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。

5月24日，习近平总书记参加湖北代表团审议时强调，“要加快构建系统完备、科学规范、运行高效的公共卫生法律法规体系，健全权责明确、程序规范、执行有力的疫情防控执法机制，普及公共卫生安全和疫情防控相关法律法规，提高全民知法、懂法、守法、护法、用法意识和公共卫生风险防控意识。”要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面加强和完善公共卫生法律法规体系建设，尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系，修改完善传染病防治法、突发公共卫生事件应对法、野生动物保护法等法律法规，从立法的顶层设计中确保公共卫生应急管理权力能够更有效地依法行使。同时从立法、执法、司法、守法各环节发力，织牢织密公共卫生防护网，全面提高国家生物安全治理能力。有关部门要加强法律实施，加强市场监管，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，坚决革除滥食野生动物的陋习，从源头上控制重大公共卫生风险，更好地捍卫人民群众生命健康安全。

第二，重塑公共安全防控体系。公共安全管理体系是国家行政机关为了维护社会的公共安全秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而做出的各种行政活动的总和，是预防各种重大事件、事故和灾害的发生、保护人民生命财产安全、减少社会危害和经济损失的公共安全基础保障体系，是政府加强社会管理和公共安全的重要内容，是全面建成小康社会的基础。重大公共卫生事件与自然灾害、事故灾难、社会安全事件一样，都是对社会公众生命、健康与财产安全造成严重损失的重大公共危机事件。一方面，自然灾害尤其是危害性较大的重大自然灾害，洪水、地震、海啸、雪崩、火山爆发等直接对人类生命财产及安全造成的毁灭性破坏与打击。同时自然灾害对疾病发生及传染病流行机制产生深远影响，主要包括饮用水污染、食物污染、人类生存环境破坏和病媒生物的活跃，这些都极大地增加了传染病发生的风险。另一方面，“大灾之后必有大疫”，重大公共卫生事件与自然灾害、事故灾难、社会安全等突发事件相伴相生、相互影响，所造成的直接、间接和衍生经济损失相互交织，极大增加了事故灾难、事故灾难、公共卫生和社会安全的风险，对社会公众生命、健康与财产安全造成严重威胁。

2018年3月，国务院机构改革设立了国家应急管理部。之后，各级人民政府都相继成立了应急管理部门，加强对自然灾害、事故灾难、社会安全等特别重大灾害进行危机管理。但是承担公共卫生应急管理职能的疾病预防控制机构和卫生监督执法机构也没有并入国家应急管理机构。本文认为公共安全管理体系是保护人民健康、保障公共卫生安全、维护经济社会稳定的重要保障，公共卫生应急管理理应是中国公共安全管理体系不可分割的重要组成部分，承担公共卫生应急管理职能的疾病预防控制机构和卫生监督执法机构也理应重塑并入国家公共安全管理机构。要加大改革力度，重塑公共卫生防控体系，疾病预防控制机构和卫生监督执法机构整建制划入国家应急管理机构，更有利于优化整合公共卫生管理力量和资源，理顺体制机制、明确功能定位、提升专业能力，构建一个覆盖全民的中国大公共安全管理体系，形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合、联防联控、群防群治的中国特色公共卫生危机管理体制。因此，公共卫生防控体系重塑纳入国家公共安全管理体系是公共卫生防控体系改革的核心和关键。

第三，明确公共安全职能定位。一是坚持预防为主的工作方针，要强化底线思维，增强忧患意识，时刻防范卫生健康领域重大风险。要把公共卫生安全作为国家总体安全的重要组成部分，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，坚持防疫防灾救援救灾相结合，平时和战时结合，预防和应急结合，坚持公共卫生应急常态化管理和非常态应急相统一，着力从体制机制层面理顺关系、强化责任，推动公共卫生防控及公共卫生应急管理体系与应急管理体系高效协同、无缝衔接，建立公共卫生危机管理队伍建设、人才培养、科学研究、信息沟通、知识传播、应急物资保障及储备的公共卫生应急管理共同体，加强公共安全管理体系和防疫防灾救援救灾能力建设，提升疫情监测预警和应急响应能力，健全重大疫情救治体系，全面提升防控和救治能力，努力实现从注重疫后救助向注重疫前预防风险转变，从应对单一自然灾种向包括公共卫生重大疫情的综合防疫防灾转变，全面提高公共安全管理的现代化治理效率、治理质量和治理能力。

二是强化公共卫生危机社会动员机制。建立制度化的信息公开和发布制度，加强公共卫生危机科普知识宣传，让公众了解和掌握公共卫生危机相关知识和危机的发生、发展、处理状况及政府所采取的措施等，增强全民防疫防灾意识，提升公众防疫防灾知识普及和自救互救技能，提升各级政府信息治理能力和舆情引导能力，维持社会的稳定。要加强农村、社区等基层防控能力建设，优化公共安全资源投入结构，健全公共安全管理体系，有序组织和动员社会力量参与公共卫生危机管理处置工作，同时把非政府组织并入政府公共安全管理体系，战时统一属地管理，合法有效有序地参与公共卫生应急管理，实现政府与社会功能的互补，防范化解重大疫情和突发公共卫生风险。联防联控、群防群控，织密织牢公共卫生危机管理的第一道防线。

三是大力开展爱国卫生运动。爱国卫生运动是党和政府把群众路线运用于卫生事业的伟大创举和成功实践，是中国特色社会主义事业特别是公共卫生工作的重要组成部分。要坚持预防为主的卫生与健康工作方针，大力开展健康知识普及，扩大爱国卫生运动的影响力和参与度，倡导文明健康、绿色环保的生活方式，将健康融入所有政策，贯彻健康优先发展战略，把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节，从人居环境改善、饮食习惯、社会心理健康、公共卫生设施等多个方面开展工作，全面加强城市环境治理和农村人居环境整治，持续改善城乡环境卫生面貌，完善公共卫生设施，补齐公共卫生短板，加快建设适应城镇化快速发展、城市人口密集集中特点的公共卫生体系，全力助推新冠肺炎疫情防控。同时倡导人们尊重自然，与大自然和平共处，依法保护野生动物，拒绝食用野生动物，从源头上遏制病毒、预防野生动物疫源疫病发生。

（作者：中国农工民主党中央联络工作委员会副主任、研究员 王海平，郑州市疾病预防控制中心副主任、研究员 常战军）