游志斌：推进国家应急管理体系和能力现代化（2）

一、推进国家应急管理体系和能力现代化面临的风险挑战

（一）风险

推进国家应急管理体系和能力现代化，我们要面临的一个关键词就是风险。按照国际标准化组织的定义，风险是不确定性对目标的影响。近年来，我们国家也据此开始推进风险管理工作，尤其是新冠肺炎疫情更让我们深刻体会到了解风险、加强风险管理、研究所面临的风险挑战的重要性。研究风险挑战与推进应急管理体系和能力现代化是什么关系？开展风险分析和评估工作，是推进应急管理体系和能力现代化的重要基础和抓手；科学的风险分析和评估，是构建科学的应急管理体系和能力现代化的重要逻辑前提。

《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》提出，各种风险相互交织，呈现出自然和人为致灾因素相互联系、传统安全与非传统安全因素相互作用、既有社会矛盾与新生社会矛盾相互交织等特点。在工业化、城镇化、国际化、信息化推进过程中，突发事件的关联性、衍生性、复合性和非常规性不断增强，跨区域和国际化趋势日益明显，危害性越来越大；随着网络新媒体快速发展，突发事件网上网下呼应，信息快速传播，加大了应急处置难度。同时，在推进全面建成小康社会进程中，公众对政府及时处置突发事件、保障公共安全提出了更高的要求。

对于我们的工作来说，安全的要求随着我们国家经济社会的持续发展越来越重要。面对公众的安全需求，在推进应急管理体系和能力现代化的过程中，我们就必须要研究面临的巨大的风险挑战。比如，面对新冠肺炎疫情的考验，每个国家的“答卷”都是一目了然的，既能测试出应急管理体系和能力的水平，也可以看到一些问题和短板，而我们可以通过这样一个突发事件的应对去思考体系该如何完善的问题。习近平总书记指出，这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。可见，习近平总书记没有回避问题，而是直面我们存在的主要问题，即使到目前疫情防控工作取得了重大战略成果，党中央仍然在考虑如何完善应急管理体系，包括如何提升未来处理急难险重任务的能力。

（二）应急管理的法律法规

我们国家的应急管理体系，实际上也是与疫情的应对有些关系的，如2003年非典时期的“小汤山”经验以及2020年“雷神山”“火神山”医院的建设。我们所面对的每一次突发事件，实际上都给我们提出了如何推进国家治理体系和治理能力现代化的重大难题。2003年之后，我们先后成立了国家层面的应急预案编制领导小组，发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。《国家突发公共事件总体应急预案》时至今日仍然有效，是我们在推进应急管理体系和能力现代化过程中的创新和发展。通过新冠肺炎疫情，我们很多同志都对“应急预案”这个名词耳熟能详了。这是一个重大的变革，是通过一种管理工具来推进管理方法，预案在整个应急管理工作乃至应急管理体系建设中都发挥着至关重要的功能和作用。

2007年，我们制定并发布了《中华人民共和国突发事件应对法》，目前也正在研究和进一步修订中。从现在来看，《中华人民共和国突发事件应对法》当初的设计、框架以及思想是比较先进的，是突发事件应对方面的一部综合性法律。

2005年，国务院办公厅设置了国务院应急管理办公室。机构最初着眼于我们在突发事件应对过程中如何更好地进行信息汇总、值守应急以及发挥运转枢纽的功能和作用。在2018年机构改革调整之后，我们在国务院应急管理办公室的基础上，组建了中华人民共和国应急管理部，相应的部门和职能也增多了。

除了在体制方面的进展之外，我们还在机制上进行了一些探索，如预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建，以及军地协调、预警监测等，机制化建设也在向前发展。因此我们讲，我们国家的应急管理体系的建设和完善与突发事件应对是密不可分的。

《中华人民共和国突发事件应对法》明确界定了四大类突发事件：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，涉及内容十分广泛。面对突发事件，我们通过《中华人民共和国突发事件应对法》实现了综合化的安全管理模式，包括采用建立应急管理办公室等方式，以更加集约化的手段来提高机构的效率和效能。

1.自然灾害

习近平总书记2016年在河北省唐山市考察时指出，我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情；其后在2019年中央政治局集体学习时又强调这句话。这一基本国情正是我们推进应急管理工作非常重要的基础，也是经济社会发展层面决策的重要基础。比如，同样面对新冠肺炎疫情，我们国家在巨大压力之下取得了重要的经济成果，而有的国家的经济就出现了断崖式下跌。可以说，在经济社会发展过程中，我们不去考虑突发事件的风险挑战，就很有可能到最后无功而返。同时，习近平总书记还特别强调，我国各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多。加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。推进应急管理体系和能力现代化是一个相对的工程，我们目前所形成的应对新冠肺炎疫情的体系与2003年相比已经取得了长足的进展，作为基础的科技水平也必然是大幅提高的。因此，随着科技等要素的发展，推进应急管理体系和能力现代化是我们必须要不断持续研究的工作，就像1998年、2020年的抗洪抢险一样，不是一劳永逸的，而是不断面临新的挑战的。

2.事故灾难

《地方党政领导干部安全生产责任制规定》指出，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全。推进工作必须要考虑安全管理责任，尤其是管生产经营必须管安全，这一要求对于推进国家治理体系和治理能力现代化有着重要的意义。其中，企业要承担主体责任，这是因为企业获取经济利益就要承担安全投入成本；每个家庭要承担起自己的安全责任，如燃气、电瓶车充电等问题。可以说，推进国家治理体系和治理能力现代化并不遥远，和我们每个人的责任、分工以及认知都是联系在一起的。同时，我们要研究事故隐患等同于事故，也就是不能等到事故发生了再去处理相应的人员，而应该是事先预防、有备无患、未雨绸缪。此外，企业要做到“四个到位”：安全生产基础管理到位、安全投入到位、安全培训到位、应急救援到位。其中，应急救援直接影响救援后续的处置效率和结果。

《地方党政领导干部安全生产责任制规定》明确提出了地方各级党委主要负责人安全生产职责，包括：把安全生产纳入党委议事日程和向全会报告工作的内容，及时组织研究解决安全生产重大问题；把安全生产纳入党委常委会及其成员职责清单，督促落实安全生产“一岗双责”制度……其中，第十四条指出，党委组织部门在考察地方党政领导干部拟任人选时，应当考察其履行安全生产工作职责情况。

2018年，我们推出了《关于推进城市安全发展的意见》。该文件指出，在城市安全发展过程中，我们要加强城市安全源头治理、健全城市安全防控机制、提升城市安全监管效能、强化城市安全保障能力、加强统筹推动。

3.公共卫生事件

在应对“非典”的过程中，我们总结出了“四早”的经验，即：《突发公共卫生事件应急条例》明确提出的“早发现、早报告、早隔离、早治疗”。我们在制度设计上必须要贯彻这一经验，如面对新冠肺炎疫情时，早发现、早报告意味着赢得先机，因此我们及时完善了直报系统，紧急添加模块。

（三）深刻理解应急管理体制变革的重大战略意义

联合国对应急管理工作的定义，也是我们推进应急管理体系和能力现代化的必要参考之一：一是对资源和责任的组织和管理，如新冠肺炎疫情期间解决“一罩难求”的问题、宣布重大突发公共卫生事件响应等级等；二是针对突发事件的各个方面，特别是准备、响应及早期恢复阶段，即：以扎实、科学、系统、完备的准备为我们应对重大突发公共卫生事件创造机会。

现如今的应急管理工作实际上是一个综合安全管理的工作，我们在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中要注意这一点。这种“综合化”就表现在集中力量、综合管理以及推进专业化。其中，组建应急管理部正是应急管理体制变革的核心：一是标志着从单一灾种管理转向综合安全治理；二是标志着从单纯生产安全监管转向重视公共安全服务管理，即：通过科学的制度，明确企业、公民、家庭的责任；三是标志着从一般部门工作应对转向系统专业化建设，包括政府的应急管理队伍和资源、志愿者的专业化水平等；四是标志着从条块分割管理转向国家应急能力体系建设。