驻村“第一书记”治理困境和效能提升

【摘要】驻村“第一书记”是新时代加强基层党组织建设、做好精准扶贫工作、提高为民办事能力、推动基层治理现代化的重要主体。置身复杂的乡村治理结构，作为外来力量的驻村“第一书记”，可能产生权责不匹配、重形式轻内容、难以有效提升农村内生发展动力等治理困境。提升驻村“第一书记”治理效能，需要利益相关方共同努力，合理配置权责体系、处理好各种关系、完善考核评价机制。

【关键词】驻村  第一书记  基层治理    【中图分类号】D267    【文献标识码】A

驻村“第一书记”制度的产生，与中央对农村工作的重视密不可分，这一制度是推动基层治理现代化的重要举措。2015年4月，中组部联合中央农村工作领导小组、国务院扶贫开发小组印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，要求在党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村派驻“第一书记”，实现全覆盖。驻村“第一书记”按照中央和地方要求，在农村党支部建设、精准扶贫、为民办事等方面有效发挥作用。然而，在复杂的乡村利益结构中，驻村“第一书记”在推动基层治理现代化过程中依然面临一些困境，需要多方合力给予解决，以切实提升治理效能。

驻村“第一书记”是推动基层治理现代化的重要力量

农村基层党组织建设的指导者。在党支部建设水平总体不高的情况下，抓支部建设就成为驻村“第一书记”的重要工作职责。驻村“第一书记”大多来自各级党政机关、事业单位和国有企业，政治素质高，有较高的理论水平，理解和把握上级政策能力较强，在加强党的建设上思路开阔、有较高的政治站位和全局把握能力。这些优势通常都是农村基层党组织负责人所不具备的。因此，驻村“第一书记”加入农村党支部建设工作，可以大大改善班子整体结构，扭转党支部长期存在的薄弱问题，提升党建促发展能力，充分发挥党支部在推动农村经济发展中的战斗堡垒作用。

基层治理主体利益关系的协调者。农村是典型的熟人社会，村民宗族观念强，治理主体呈现出复杂的结构。村党支部、村委会享有法律授予的治理权威，是村级党建工作和经济发展工作中最重要的治理主体，与它们并存并相互融合的是宗族和乡村精英。村两委主要成员不少来自于大的家族之中，活跃在乡村公共生活中的精英虽然不在本地生活，但与地方政府和村两委常有联系，并产生不同程度的社会影响。驻村“第一书记”和村两委没有职位竞争，不受村内家族势力的影响，较少涉入农村复杂的利益关系中，加之具有的政治素质和科技文化知识，让他们在处理这些问题时相对比较中立客观，处理结果可能会让纠纷双方容易接受。

农村基层治理政策的落实者。当前，驻村“第一书记”落实政策主要体现在精准扶贫工作和推动农村经济发展工作。在精准扶贫方面，驻村“第一书记”自身的素质能力、所在单位的支持、原工作岗位的影响力、人际关系的助力等都会带来较为丰富的资源。虽然他们拥有的资源因人而异，但总体看来，对于一个村庄脱贫致富帮助是很大的。如发展产业是带动村民脱贫的有效途径，“第一书记”由于工作阅历的原因，在产业规划、产品营销方面的市场把握能力相比村两委和村民要高，在落实产业扶贫政策上具有引导作用。

驻村“第一书记”面临治理困境

权责不匹配。按照中组部通知要求，结合农村工作实际，驻村“第一书记”工作职责通常包括带领群众脱贫致富、基层党组织建设、处理矛盾纠纷、提供公共服务等事项，几乎涵盖农村工作的方方面面。从组织关系方面来看，“第一书记”由当地党委政府和派出单位共同管理。地方党委政府通过考核他们履职尽责情况承担直接管理责任，派出单位通过听取他们工作汇报和实地调研履行监督指导责任。这样的政策设定给驻村“第一书记”带来的一个问题就是权责不匹配。对驻村“第一书记”工作高要求的同时，并没有赋予与之相适应的权力。从另一方面来看，虽然驻村“第一书记”在落实基层治理政策和上级决定上享有一定的权力，但这种权力在复杂的农村治理结构中难以开展，带有明显的先天不足。因为驻村“第一书记”这一外部力量对传统乡村利益格局的渗透和嵌入的效果如何，村两委、地方家族势力、乡村精英是否听命于驻村“第一书记”，取决于多种因素。

重形式轻内容。建立产业扶贫长效机制，形成推动农村经济发展的主导产业是驻村“第一书记”重要工作职责。上级部门为了保证这一政策目标实现，制定了一系列与之相配套的考核指标，进行定期不定期考核。当然，派出单位对自己选派的“第一书记”工作成绩也很关注，希望通过他们提升单位形象，扩大单位影响。在这种情况下，“第一书记”往往就会根据工作情况和相关要求转换自己的角色，追求短、平、快的扶贫产业项目，至于该产业是否符合当地实情，符合市场发展趋势，能否长效可持续发展往往成为次要考核因素，他们只需要证明自己驻村期间该产业有效就可以了，将来怎么样留给时间来证明。同时，驻村“第一书记”任期有限、任务繁重，也往往倾向通过“运动式治理”开展精准扶贫及其他工作。

农村内生发展动力难以有效提升。驻村“第一书记”任期时间一般是两到三年，入村后先要开展基础性调研工作，全面了解驻村基本情况，形成发展思路，这要消耗大量的工作时间，真正留给实施发展规划的时间并不多。同时，“第一书记”在制定发展规划时，通常会优先考虑那些见效快、群众看得见的工程，如改善交通等基础设施、推广扶贫项目等，对于一些需要长期投入时间和精力的工作，能够持续提升农村发展动力的事项，如党组织建设、人才培养和引进、文化建设等，关注不够。还有一个现象也值得关注，就是村民在享受到驻村“第一书记”带来的资源之后，会不断提高对外来“第一书记”的期待，把希望寄托在下一任书记上，形成一种依赖心理，导致村内生发展动力不足。

着力提升驻村“第一书记”治理效能

合理配置权责体系。如何以制度化的形式规范驻村“第一书记”的权力，赋予其一定的行政权威和治理资源，实现精准扶贫权力下沉，是解决权责困境的首要之选。在国家对选派第一书记制度化后，各级地方政府应该根据实践情况制定配套政策和实施细则，进行权力配置和人员跟进，把驻村“第一书记”作为法定的基层治理主体，明确其责任和义务，同时赋予其相应的权力指导其他治理主体开展精准扶贫工作和其他村庄治理工作。在赋予其一定权力的同时，要加强权力监督和责任追究机制建设，根据不同情形明确所要承担的政治责任、法律责任和工作责任。

处理好四种关系。能否处理好与派出单位、乡镇政府、村两委和村民的关系，直接决定了驻村“第一书记”治理效能。派出单位既可以直接提供扶贫资源，也可以利用单位影响力协调扶贫资源。乡镇政府是政策制定者，直接影响驻村“第一书记”各项工作的开展。但是，很多“第一书记”名义上属于乡镇政府领导，实际职位高于乡镇领导，这样的矛盾必然带来两者之间的张力。“第一书记”的工作离不开村两委的协助，但驻村“第一书记”作为外部力量的嵌入有可能挤压村干部的谋利空间。值得注意的是，传统基层治理机构已经形成了“乡—村”之间的闭合结构，驻村“第一书记”如何融入这种结构显得尤为重要。村民是驻村“第一书记”各项工作的最终指向，也是对驻村“第一书记”考核的重要评价主体。只有坚持以村民为中心的工作理念，才能得到村民的理解支持和拥护。因此，驻村“第一书记”要学会转换角色，以高质量做好工作为基本出发点，实现履职尽责目标。

完善考核评估体系。完善对驻村“第一书记”的考核评价体系，一要考核驻村“第一书记”是否真正提升了农村党支部引领经济发展的能力。要制定具体的量化的考核指标，激发驻村“第一书记”抓党建、促发展的内在动力。二要考核驻村“第一书记”引进的扶贫项目是否具有可持续性。考核不能关注短期效应，更要深入群众、深入农户家中，通过实地调查进行考核，防止文件考核、材料考核。三要考核驻村“第一书记”是否重视乡村文化建设工作。文化是农村经济发展的精神力量，要通过文化建设营造积极向上的社会风气，消除他们对政府的依赖心理。此外，驻村“第一书记”要重视优秀人才的发现和培养工作，培养农村发展带头人，优化乡村治理结构，引领乡村组织文化建设。

（作者为燕山大学艺术与设计学院副教授）

【参考文献】

①盛若蔚：《中组部中农办国务院扶贫办印发通知  选派机关优秀干部到村任第一书记》，《人民日报》，2015年5月1日。