莫纪宏：“十四五”规划与“两步走”法治发展的目标与战略 ——学习党的十九届五中全会精神（3）

三、“九五”至“十三五”法治建设发展目标与战略的内容及特征

“十四五”对法治发展目标和战略的确认、倡导，与“十三五”及之前历次五年规划中对法治的规划是紧密相连的，具有一脉相承的逻辑发展线索。我们今天确立的未来法治发展目标和战略，是在实现了过去五年规划中的法治发展目标的基础上制定的。为了帮助大家更好地理解，特别是改革开放以来我们是如何推动依法治国，建设社会主义法治国家的，下面我简单回顾一下从改革开放到现在，不同时期的五年规划中是怎样来明确依法治国发展目标和战略的。

从建国之后到“八五”规划之前的五年规划，主要是对国民经济和社会发展的规划，涉及法治的内容不多。我们真正在五年规划中规划法治发展的目标和战略从“九五”规划开始。

党的十一届三中全会可以说是我国法治发展最重要的时间点，全会实现了拨乱反正，确定了改革开放的路线，提出要把党和国家的工作重心转移到以经济建设为中心的时代主题上来。同时强调“使民主制度化、法律化”，提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”社会主义法治建设十六字方针，其中最关键的是“有法可依”。要想成功把党和国家的工作重心从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心，法治建设必须跟上，但改革开放之初的法律不够健全，怎么办？加强法律法规建设。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了七部重要法律，包括《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》。这些法律保证了我们在国家治理的主要方面是有法可依的。

在经济建设发展过程中，我们逐渐发现并及时纠正了很多问题，就像邓小平同志所讲的“两手抓、两手都要硬”，一手要抓经济建设，一手要严厉打击违法犯罪。20世纪90年代开始，我们逐步反思过去党在治国理政中对待法治有哪些失误，并总结成功的经验。

“九五”规划（1996年-2000年）中的法治建设发展目标与战略部署

1996年2月8日，时任中国社会科学院法学所所长的王家福先生在中南海给中央政治局领导同志做法治讲座时，提出应该把依法治国作为建设社会主义法治国家的基本方略，得到了时任中共中央总书记的江泽民同志的高度赞许。经过学术界、政界、全体社会公众、全国人民的共同努力，1997年，中国共产党第十五次全国代表大会将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国方略写进了报告中，成为宪法所明确肯定的制度方略。

这个过程正处于在五年规划中明确法治建设目标和战略的过渡期。虽然“九五”规划制定时我们已经开始重视法治，但“依法治国”还没有被确立为建设社会主义法治国家的基本方略。所以在1995年9月28日，党的十四届五中全会上通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》将社会主义现代化建设放在首位。1996年3月，八届全国人大四次会议上通过了《关于国民经济和社会发展“九五”规划和2010年远景目标纲要及关于＜纲要＞报告的决议》。根据社会主义现代化建设的需要，我们已经非常重视立法及各项执法司法工作，当时法治工作的重点在于经济立法，通过法律为市场经济提供保障。1993年，现行宪法第二次修改时明确了社会主义市场经济体制的合法性，要建设市场经济不能没有法律的支持，所以“九五”规划对法治建设的要求侧重于加快经济立法的步伐。

对于怎么加快，“九五”规划提出了具体要求，包括坚持改革开放和法制建设的统一，做到改革决策、发展决策与立法决策紧密结合，并把经济立法放在重要位置，用法律引导、推进和保障社会主义市场经济的健康发展。继续制定和完善规范市场主体和市场行为、维护市场秩序、改善和加强宏观调控、建立和健全社会保障制度、促进对外开放等方面的法律。制定和完善振兴基础产业和支柱产业、规范政府行为、保护环境资源、保护知识产权等方面的法律。同时“九五”规划也对立法、执法、司法提出了各项要求。

从这些要求我们可以看出，“九五”时期法治建设的中心工作就是经济立法，为社会主义市场经济体制的建立和完善提供法律依据。

“十五”规划（2001年-2005年）中的法治建设发展目标与战略部署

2001年3月15日，第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，是在1999年现行宪法第三次修改，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略写入宪法文本后制定的。依法治国基本方略入宪为制定“十五”规划中法治建设的目标与战略提供了充分的政策依据。

与“九五”规划相对照，“十五”规划最大的特点是用“法治”取代了“法制”，依法治国基本方略的实施更加注重对“法治”价值的要求。因此，“十五”规划专设一个章节“依法治国，建设社会主义法治国家”来详细规定“十五”期间法治建设的目标任务与战略部署。提出要坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的原则，从立法、司法、行政执法、法律监督、法律服务和普及法律知识等方面全面推进法制建设。

“十五”规划对立法、执法、司法、法律监督等各个方面具体工作的要求比“九五”规划更加明确、具体。首先明确了要提高立法质量和效率，重点建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系，规范市场经济条件下的财产关系、信用关系和契约关系，进一步扩大新的立法范围。其主要原因是党的十五大报告明确提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标后，构建中国特色社会主义法律体系就成为了1997年-2010年这十三年间的主要任务，全国人大、全国常委会在立法方面的任务非常重，要把各个领域的基本法律框架搭起来。

与之相应的，“十五”规划就明确要加快立法，推进规范国家权力运行、社会保障和社会中介组织等方面的法律法规建设。推进司法改革，完善司法体制，健全侦查、检察、审判、执行等制度，强化司法保障和法律监督，支持依法独立行使审判权和检察权。依法办案，反对地方保护主义，严格执法，公正司法。推进政府工作法制化，依法行政，从严治政。加快推行执法责任制、评议考核制，提高行政执法水平。健全依法行使权力的制约机制，加强对权力运行的民主监督、群众监督和舆论监督。加快廉政建设法制化步伐，深入开展反腐败斗争，严肃查办违法违纪案件。推进国家各项事业的依法管理，提高社会管理的法制化水平。深入开展法制宣传教育，进一步提高全体公民首先是各级领导干部的法律意识和法律素质。建立法律援助体系。加大政法基础设施建设力度，建设高素质的政法队伍。

“十五” 期间，为了贯彻落实“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略的各项要求，立法、执法、司法、守法、法律监督、法律宣传等各个方面都要加快完善。另外，针对“十五”期间可能存在的各种风险，“十五”规划又明确提出，严厉打击危害国家安全和社会治安的刑事犯罪活动和各种恶势力，扫除黄赌毒等社会丑恶现象。

“十一五”规划（2006年-2010年）中的法治建设发展目标与战略部署

按照党的十五大报告到2010年底基本形成中国特色社会主义法律体系的目标要求，“十一五”规划对怎么从科学合理的角度去构建中国特色社会主义法律体系提出更高的要求。

构建法律体系的目标已接近完成，以什么标准来评价目标是否实现呢？“十一五”规划指出，要贯彻依法治国基本方略，推进科学立法、民主立法，形成中国特色社会主义法律体系。完善市场主体、市场交易、市场监管、社会管理、可持续发展等方面的法律法规。推进司法体制和工作机制改革，规范司法行为，加强司法监督，促进司法公正，维护社会正义和司法权威。实施“五五”普法规划，开展法制宣传教育，提高全民法律素质，形成遵法守法、依法办事的社会风气。

“十二五”规划（2011年-2015年）中的法治建设发展目标与战略部署

2011年年初，全国人大常委会宣布中国特色社会主义法律体系基本形成，法治建设工作的重点开始转向实施。由此我们可以发现，在法治建设方面，不同时期的五年规划是根据我们在法治建设上取得的成就和不同时期的特点来制定的。

“十二五”规划明确提出,要加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。完善行政执法与刑事司法衔接机制，推进依法行政、公正廉洁执法。深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度。显然把法治的中心工作和发展重点放在了宪法和法律实施方面。