莫纪宏：“十四五”规划与“两步走”法治发展的目标与战略 ——学习党的十九届五中全会精神（4）

“十三五”规划（2016年-2020年）中的法治建设发展目标与战略部署

今年是“十三五”收官之年，“十三五”规划是党的十八大以后制定的第一个五年规划，属于新时代。党的十八大对全面依法治国在立法、执法、司法、守法等各个方面都提出了新的要求，比如更加关注法治发展的质量，提出怎样把法治发展和国家治理体系、治理能力有机结合起来的问题。在党的十八大对全面依法治国提出更高要求的情况下，十八大以后制定的“十三五”规划中关于全面依法治国的叙述非常详细，专门设立了“全面推进法治中国建设”这一章，并划分为四个小节：

第一节 完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系

第二节 加快建设法治政府

第三节 促进司法公正

第四节 全面推进法治社会建设

“十三五”规划中关于全面推进依法治国的目标与战略的安排，已经把规划的宏观性与具体战略部署的实效性有机结合起来，成为指导全面推进依法治国各项法治工作的行动指南。其宏观性体现在将各项法治工作安排得井井有条，在全局上实现了“一盘棋”。十三五”规划要求应当坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

“十三五”规划中的法治建设发展目标与战略部署，是在党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之后，为了落实两个决定中关于法治中国建设和全面推进依法治国的各项措施而制定的。“十三五”期间要全面展开依法治国的工作格局，所以“十三五”规划设专章四小节全面规定法治发展的目标和战略，为制定“十四五”规划、确立到2035年的远景目标提供政策依据。

“十三五”规划首先强调要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，明确要维护宪法尊严、权威，健全宪法实施和监督制度。完善立法体制，加强党对立法工作的领导，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，加强和改进政府立法制度建设，明确立法权力边界。深入推进科学立法、民主立法，加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。加快重点领域立法，坚持立改废释并举，完善社会主义市场经济和社会治理法律制度，加快形成完备的法律规范体系。这一要求与党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中对宪法实施的要求是吻合的，在要进一步加强立法体制机制建设的方面也是一致的。

在“加快建设法治政府”方面，“十三五”规划明确提出，要全面实施法治政府建设实施纲要，深入推进依法行政，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，实现政府活动全面纳入法治轨道。依法全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。完善重大行政决策程序制度，健全依法决策机制。深化行政执法体制改革，推行综合执法，健全行政执法和刑事司法衔接机制。坚持严格规范公正文明执法，最大限度地缩小自由裁量权。健全执法考核评价体系。完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。

在“促进司法公正”方面，“十三五”规划明确提出，要深化司法体制改革，完善对权利的司法保障、对权力的司法监督，建设公正高效权威的社会主义司法制度。健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，完善审级制度、司法组织体系和案件管辖制度。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。强化司法人员职业保障，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。全面推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，加强人权司法保障。加强对司法活动的监督，健全司法机关内部监督制约机制。完善司法机关办案责任制，落实谁办案谁负责。加强监狱、强制戒毒、社区矫正、安置帮教、司法鉴定等设施建设。这一方面涉及到的内容非常多，基本覆盖了目前大司法的所有领域。

第四方面“全面推进社会法治建设”是“十三五”规划的一个亮点。全面推进依法治国，除了在国家层面通过政策推进，还要在社会层面让社会主义法治深入人心。要让全体社会公众，特是关键少数的领导干部带头学法、遵法、守法，形成群众性的法治文化，建设法治社会。

“十三五”规划强调，要推进多层次多领域依法治理，提高社会治理法治化水平。加强法治文化建设，弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯。深入开展“七五”普法，把法治教育纳入国民教育体系，健全公民和组织守法信用记录。完善法律服务体系，加强律师等法律人才和法律服务队伍建设，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系。

从“九五”规划到“十三五”规划，在不同的时间阶段，法治建设都得到了很好的谋划和布局，特别是“十三五”规划，依据党的十八大报告关于全面推进依法治国的各项具体要求，我们对“十三五”规划实施期间全面推进依法治国应当达到的总目标、应当完成的主要任务和可以实现的法治发展战略目标都做了非常全面和系统的规定，深刻地阐释了全面推进依法治国各项工作的内容，这为我们今天提出“十四五”期间的目标和战略，提出2035年远景目标奠定了良好的政策基础。

要认真学习领会“十四五”规划和2035年远景目标建议中关于全面依法治国的各项规定，深刻领悟党的十九届五中全会会议精神，必须回顾在不同历史阶段，我国法治建设适应不同历史需要，有序向前推进的过程。法治发展的目标和战略是循序渐进的，有一个从不完善到逐渐完善，再到很完善的过程。五年规划实际上是一种发展理念，主要针对的是国民经济和社会发展。法治作为社会上层建筑，随着经济的发展而发展，它的发展要与经济发展相协调。五年规划中法治发展的目标和战略是理解全面依法治国各项政策的金钥匙。

习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中对“十三五”规划中确立新的发展理念的重要性做了精辟地描述。他指出：“发展理念是发展行动的先导,是管全局、管根本、管方向、管长远的东西,是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措跟着也就好定了。”由此可见，通过五年规划来确立法治建设发展目标与战略对于全面推进依法治国各项法治工作来说具有根本性的指导意义。

党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对过去特别是“十三五”时期我们在全面依法治国方面取得的成就做出了充分肯定，得出了全面依法治国取得重大进展的结论。事实证明，我们过去的经验是可靠的，今后按照既有的政策一步一个脚印地走，就能把国家法治建设提高到很高的水平。当然，在这个过程中，我们要根据新形势、新情况的需要不断调整发展目标，特别是针对新技术带来的法律问题，要及时完善新的法律制度，不能故步自封。