找准优化北京营商环境的关节点

[中图分类号] D616；F123.93 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2020）12-0087-04

党的十九届五中全会指出：“深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实行政府权责清单制度。持续优化市场化法治化国际化营商环境。”当前，优化营商环境是国际国内热度很高的话题，世界各国、国内各地区都投入很大人力物力寻求提升和突破，营商环境评价相应成为风向标，在排名中表现优秀者对企业投资落户具有较大吸引力。北京市近年来致力于以评价引导营商环境优化，在国际国内竞争角逐中表现优异，本文试从评价导向入手，探究北京营商环境的关键因素和发展潜力。

北京持续优化营商环境的初心

习近平总书记强调：“要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。”北京市委书记蔡奇强调，要“打造一流营商环境，激发市场主体活力”。营商环境改革是中央赋予北京市的光荣使命，优化营商环境不仅是一项经济工作，更是重大政治任务，对于北京经济社会发展具有重大而深远的影响。

营商环境改革是实现经济社会发展目标任务的具体行动。市场主体是经济的力量载体，保市场主体就是保社会生产力。特别是在疫情后的恢复期，优化营商环境既是助力复工复产，更是落实“六稳”“六保”的重要抓手，使广大市场主体能够正常生存、发展，维护经济发展和社会稳定大局。营商环境改革是角逐激烈的国际竞赛。在世界经济总体缓慢增长、贸易摩擦加剧的形势下，各国在营商环境评价中的竞争愈发激烈。美国、日本、新加坡、新西兰等发达国家的营商环境排名一直处于前列。俄罗斯、印度等金砖国家也不甘落后，都采取了强有力的措施。营商环境竞争成为一场不进则退、慢进亦退的国际竞赛。营商环境改革是政府治理体系治理能力现代化的重要组成。政府治理体系治理能力现代化主要体现在管理理念、管理制度、管理方式和管理手段的现代化。优化营商环境有利于推动“管理”向“治理”转变，变政府部门“各自为战”为政府、企业、社会“协同作战”。优化营商环境与政府治理体系和治理能力现代化这两个目标互为促进，相辅相成。

衡量营商环境质量的核心要素

国际上对营商环境的评价有多种指标体系，如联合国贸易和发展会议发布的《世界投资报告》，瑞士洛桑国际管理学院发布的《全球竞争力报告》。近年来，世界银行营商环境评价体系影响较大、受到广泛认可，我国国内也在不断探索评价标准，直接牵引着营商环境变化。

营商环境评价的现行规则。2004年，世界银行首次发布《营商环境报告》，从当年的5个指标、133个经济体参与，发展到2020年12个指标、190个经济体参与排名，评价指标体系已相对成熟稳定。指标覆盖企业从出生到死亡全生命周期，涉及企业可能经历的各项服务。指标主要聚焦在环节、时间、成本、质量4个方面，侧重考察企业与政府的互动次数、监管质量、政策透明度等。优化营商环境主要在于降低企业外部环境的不确定性和制度性交易成本，评价重点在于政府作为，而不是所有的软硬件环境，考核过程公开透明。

国内营商环境评价的创新实践。近年来，国家发展改革委在保留和丰富国际同行的评价指标基础上，融入中国改革的时代要求和地方特色，从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平3个维度，构建了评价指标体系。指标体系完整吸收、整体借鉴世界银行指标，落实到可量化可比较的程序、时间和费用上，综合评估投资贸易便利度和长期投资吸引力，客观衡量城市高质量发展水平。

营商环境评价的核心要素。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“健全市场体系基础制度，坚持平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法，形成高效规范、公平竞争的国内统一市场。”评价营商环境，应重点关注“六度”要素。一是便利度，事关企业时间、资金、机会成本的投入。近年来，国内部分省市推出“最多跑一次”“不见面审批”等举措，都是围绕便利度这一要素展开。对便利度的评价应从企业办事视角出发，按照流程包含信息搜索、要件准备、要件提交、审批过程、结果获得等环节，从办事时长和与政府部门接触的次数来衡量。二是包容度，这是企业的痛点所在，多部门执法、检查频率高、处罚过于严格是企业反映的主要问题。对包容度的评价要考察监管制度体系建设情况，比如是否有基于风险的分级监管制度、基于信用的企业自管制度、基于新业态的包容审慎制度等。三是公平度，与企业在一地投资经营的归属感密切相关，没有公平的发展机会、没有公平的市场对待，即使留得住人也留不住心，企业迟早要另谋他途。对公平度的评价应从企业感受出发，包含公平的市场准入条件、公平的扶持政策获得、公平的执法监管标准等。四是透明度，这是市场经济最显著的特点，但政策找不到、看不懂、用不上等情况仍时有发生。透明度，应从确保企业及时充分准确获得政策的角度出发，包含政策措施应公开尽公开、政策发布渠道广泛、政策解读详细易懂、政策推送精准深入等。五是友好度，直接体现着政府对于企业的态度、对于市场的态度，如果政府仅单方向发布指令，而缺乏来自企业方向的诉求反映，缺乏政企之间双向沟通渠道，这样的营商环境则很难令人满意。友好度应从政企互动的角度出发，包含政府对企业的意见征询、企业参与政策制定、听取企业对政策的评价意见等。六是稳定度，这是企业安全感的决定因素，朝令夕改、政策要求不延续、政策走向不明朗，会使企业产生政府不诚信、行为不正当等忧虑情绪。稳定度应从企业预期满足出发，包含政策措施关联性、政策执行稳定性、政策调整预见性、政策告知全面性等。

深化改革推动北京营商环境持续优化

在近10年的世界银行营商环境评价中，我国2017年以前排名徘徊在全球第78—96位之间，2018年排名大幅跃升至第46位，2019年大幅跃升至第31位。2019年，北京作为世行评价样本城市得分78.2分，相当于位列全球第28位，超过日本东京、法国巴黎，在国内评价中也连续两年位居榜首，营商环境水平取得长足进步，持续深化改革是最重要的动力。

坚持问题导向，破解关键领域短板弱项。改革改什么，优化营商环境优什么？改的是问题，优的是服务。北京市通过听取企业代表意见、公众评价收集、网上征求意见、12345电话收集诉求等方式，制定上千条问题整改清单，做到条条有落实、件件有反馈。如针对办理建筑许可手续多、时间长的问题，率先推行社会投资简易低风险项目审批、监管、验收、登记全封闭式管理。世界银行报告显示，北京办理建筑许可时间压缩了32%，环节压缩了18%，排名相当于从2018年的132位跃升至32位，提高了100位，实现了跨越式提升。

坚持目标导向，使企业和群众成为改革受益者。把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准，作为优化营商环境的目标。比如，北京市政务服务本着“一年一个目标，一年上一级台阶”的思路，谋划了“跨越、超越、领先”三年三步走的方略，以企业和群众办事的便利度、快捷度、满意度为工作目标，科学制定和改进措施，使各项优化营商环境改革更有温度、更接地气。

坚持结果导向，评价带动营商环境整体优化。北京以世界银行评价为契机，大力在相关领域推广应用，以点带面，特别是聚焦企业创新创业、投资贸易、市场竞争、产权保护、法治保障等重点领域，连续出台具体措施，不断深化改革。只要有利于激发经济活力、市场活力的举措，只要有利于经济高质量发展的改革，都坚定不移地破除障碍深入推行。

传播引领助推营商环境优化扩容升级

随着“放管服”改革的不断深入，受到法律法规的制度性约束，政府不可能无止境地放权，也不可能无边界地服务，更不可能无底线地“宽松管”，改革的边际效应将越发明显，政务传播将逐步接过政府改革的接力棒，放大和延伸改革成果，引导和营造营商氛围，影响和改变企业感知，更大程度上衡量和决定营商环境质量水平。

政府内部改革带来的服务便利性、监管包容性成果需要广泛传播，提升知晓度。创新内部传播形式，确保改革成果落地。无论是办事服务中企业需要提交证明材料的减少，还是执法监管中检查频率范围的降低，关键在于一线办事窗口和基层执法队伍的充分落实。扩大外部传播渠道，确保改革成果应用。各项改革举措的出发点是让企业获益，让企业获知政府实行了哪些改革，自身可以得到哪些扶持，否则改革就会进入空循环。政府外部传播应改变大水漫灌式的广而告之，应针对不同政策向适用企业进行精准推送，确保真正需要的企业能真正用到。

执行公正性需要细化执行标准、组织系统传播、吸引社会监督，提升参与度。组织性、系统性传播效果决定执行公正性。执行公正性应在市场准入条件、扶持政策获得、执法监管标准3个方面制定政策执行细则，明确适用企业范围，并向社会公开，使企业能够自动对号入座。同时，应加强组织内部传播，使各级行政机关都准确掌握标准，避免主观臆断和执行偏差。市场主体、评价机构参与监督提升执行公正性。邀请市场主体和第三方机构参与政策执行的监督，既是对政策执行标准的外部传播，也是对执行效果的社会检验，扩大受众面，增强共识度，使政府内部适用标准逐步与企业外部实际感受相统一，形成政府和企业对政策执行的高度默契，增强企业对公平公正的认同感。

政策透明性需要形成政务公开、政策解读、信息传播的整体效应，提升实用度。政务公开内容产品还需更贴近传播市场需求。目前，与政务传播有关的机构包括新闻宣传和政务公开部门，政务公开部门侧重于常规政策信息产品的“生产车间”，新闻宣传部门侧重于热门政策信息产品的“销售渠道”。这两个部门间应加强整合与协作，从传播的视角检验产品质量，从销售的反馈定制政策产品，以提高政务信息的市场契合度。政策解读形式应用还需更符合信息传播规律。目前，政策解读常常处于就文件谈文件的阶段，解读产品还是以新闻通稿、一图读懂等为主，与企业需求的针对性和适用性还有不足。应从传播受众的角度出发，区分政策适用的不同对象，突出短而精、故事性、易用性，生产解读产品，进行分众传播。

沟通友好性需要畅通互动渠道、政企双向传播、互为受众关系，提升关联度。人人都是传播者，政企沟通才会更加广泛。新闻媒体在政务传播中固然发挥着重要作用，但人际传播在保障效果上潜力巨大。应将参与营商环境政策制定、执行的公务人员和政策受众的企业、协会、商会、社会组织、中介机构等均作为传播者，实现政企之间更加广泛的互动交流。今年北京市政务服务系统推选出“北京榜样”的杰出代表，先进的服务经验应作为重要传播信息，让企业直接感受公职人员服务的用心；同时，大力改善营商环境、狠抓服务作风。

预期稳定性需要传播政府声音、讲好政策故事、争取政企“同预”，提升信任度。政令或变，但要预告政策调整度。只讲政策调整结果、不讲调整原因和过程是导致企业无法预期政策走向、从而产生不安的直接原因。在形势发生变化时，在政策调整正式发生前，应加强政策预告和吹风，讲清困难和应对考虑，讲清政策调整的区间和范围，给企业一个清晰的指引和分析的过程。政策可变，但要预留传播引导期。随着形势发展，政策当然不是一成不变的，可变但要讲求变的方法。应在政策出台后，预留政策施行准备期，也是政策传播引导期，给企业反应准备机会和适应调整过程。

营商环境的优化归根结底要靠政府发力改革自身和市场主体充分感知，改革和传播两者一体两面、缺一不可、相辅相成。因此，从长远发展看，对营商环境的评价应在办事便利、监管包容、执行公正基础上，逐步扩大政策透明、沟通平等、预期稳定等考察比重，从衡量政府内部改革的力度向社会外部获得的程度转化，促进改革红利充分释放，保障市场主体真正受益。

[参考文献]

[1]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读本[M].北京：人民出版社，2020.

[2]中国营商环境报告2020[M].北京：中国地图出版社，2020.

（作者简介：宋大伟，北京市政务服务管理局政务公开处处长）