基层微权力监管存在的问题与治理之道

【中图分类号】D67    【文献标识码】A

党的十八大以来，基层反腐持续推进，一些滥用微权力的基层干部受到法律的制裁，基层微权力运行正日益规范。但随着治理资源尤其是扶贫资金和项目大量进入基层，个别基层干部抵御不了利益诱惑，基层治理中出现了微权力运行失范现象，破坏了地方政治生态。由于官民衔接层域的结构化限制，基层微权力一直得不到有效制约，致使基层微腐败成为治理的结构性难题。因此，基层微权力如何规范运行是推进基层治理现代化的重要议题。具言之，我们应聚焦于基层微权力运行失范现象的本质特征和形成机理，构建基层微权力规范运行的长效机制，最终实现微权力在阳光下健康运行。

基层微权力运行失范的本质是基层治理制度的异化

作为国家治理体系“神经末梢”的村（社区）干部，掌握着基层的各种资源，对基层公共事务有着较为灵活的自由裁量权，是连接“千条线”的“一根针”，其作用不言而喻。村干部的权力看似“微”但并不“小”，村级组织及村干部享有村级重大决策、重大活动、重大项目以及资金、资产、资源管理等村务管理权力，如宅基地审批、低保户审批等，都是关系到村民切身利益的大事。微权力运行的目的在于满足基层群众的公共性诉求和维护公共利益，一旦这种微权力的行使背离了公共价值，转变为基层干部追逐个人利益的工具时，就会出现基层微权力运行失范现象。基层微权力运行失范的本质是基层治理正式制度和非正式制度的异化。

在基层社会中，基层治理是国家治理的最末端，国家的治理资源及其分配和管理是通过基层干部落实到基层的，基层干部对资源的分配和使用拥有较大的自由裁量权。这种自由裁量权是法律许可的。但是，由于自由裁量权的使用不当就会存在一定的“灰色地带”，所需承担的违法成本也较低，因而强化了基层微权力滥用的隐蔽性。同时，基层治理结构催生了基层治理体系之外的“自利性”利益联合体。在基层社会的政治场域中，基层治理资源的配置往往是通过人情关系来进行配置。基层干部与其亲友、朋友圈联结成严密的利益联合体。而且，这种特殊的治理结构是基于非制度化和非正式化的联结而形成的，容易催生出基层治理体系之外的势力，极易形成利益输送的链条。这种非理性的治理资源配置产生的后果就是各项治理资源向基层权力阶层与微权力有利害关系的群体和个人集中。现实中，有的基层干部伪造、虚报材料，以获得资金补助，有的基层干部将上级部门拨付的专款扶贫资金优先转移至家庭成员手中，还有的基层干部甚至向群众隐瞒资金使用情况，将之据为己有。尤其是当大规模的财政转移支付和惠民项目进入基层，个别基层干部对相关惠民政策选择性执行，试图从项目中获取资源，有些与其他利益团体相联合，以微权力换取资本，以至于制度异化的资本化趋势愈加明显。

基层微权力运行失范的形成机理

基层微权力运行失范是基层领导干部行使微权力时不作为和乱作为的结果，究其原因，既有微权力使用者的趋利动机因素，也有行政体制本身存在的问题，尤其在内外部制约和监督不力的情况下，微权力运行失范的可能性也就越大。

首先，基层微权力运行失范产生于基层治理场景中权变性的策略行为。基层治理中的微权力是一种组织性权力，它由上级部门逐级授权，赋予基层干部以重大事项决策权、财务管理权、奖惩权以及人事任免权等权力，因地制宜地开展治理活动。基层干部除了要执行正式任务外，通常还要面对很多复杂问题。这些问题大多自下而上地来自于日常生活，往往与地方的风土人情密切相关。这些问题之所以复杂，是因为牵涉到多重利益纠葛或多种不同的价值观念的冲突，还牵涉到多个部门或多个层级的不同规则。从这个意义上说，基层干部通常被称为有创造力的策略师，他们经常在谈判性的、复杂的工作环境中寻求“办法”。这些“办法”是指针对问题而采取的措施，以及内含的行为策略，其与“政策”“法规”相对，既相互区别，又相互联系。实际上的经验方法可能包括“软”(动之以情、晓之以理、明之以利，宣传与动员)、“硬”(恐吓、压制或强迫)、“刁”(设置关卡、拖延) 、“憨”(装糊涂)、“精”(理性算计、博弈)、“诈”(诱导、欺骗、糊弄)等以及法、术、势、礼多管齐下。

其次，基层微权力运行失范源于基层干部的逐利动机。基层干部作为“政治人”的同时也是“经济人”，在基层治理实践中容易陷入公共利益和个人利益相权衡的利益取舍困境。近年来，尽管基层汲取社会资源的权力被限制，但伴随着治理资源大量进入基层，治理资源的下沉为带有逐利动机的基层干部获取资源创造了一定的空间和土壤。逐利动机引导下的基层干部在面对各种经济诱惑时，往往以“成本—收益”分析来衡量违法成本和违法所得，在侥幸心理的催化下，更倾向于用手中的微权力来谋取不正当利益。同时，这种逐利动机诱发的微权力行使具有典型的利己主义倾向，即逐利的动机并非为了公共利益，而是为了个人利益最大化，因而很难抵御经济诱惑。个别基层干部将落实工作当作发财牟利的“摇钱树”，构建利益链条，并将专项资金据为己有。值得注意的是，基层干部的逐利动机与基层缺乏晋升渠道和物质激励有一定关联性，当基层干部的物质激励和回报不足，在分配治理资源时易滋生“弥补心态”，以挪用公共财政来弥补自己的付出。

最后，基层微权力运行失范受制于微权力的制约和监督不力。官民衔接层域的基层微权力具有特殊性，即“非官非民、亦官亦民”。从国家体制层面看，微权力不属于正式的“官”，而只是一种基于国家治理需要委托代行的功能性权力。这种功能性权力很难如体制性权力一样有相应的监督体系相配合。这种制约不足不仅体现为基层领导干部缺乏内在的“道德自律”和“底线思维”等自我约束机制，而且还存在“上级监督太远、同级监督不力、下级监督太难”的难题，受限于监督力量的不足和熟人社会的“人情干扰”，制度和政策的执行在个别基层单位往往流于形式而无法真正落实。从社会自治而言，微权力又不属于“民”，因为基层干部代理了大量非社会自治性的政务，难以为“民”所制约。这种外在监督不力不仅在于群众因疏于关心基层事务导致的监督不力，还在于群众因缺乏发言权、不敢监督而产生的监督不了。同时由于群众举报和反映的一些问题得不到及时有效的反馈和惩处，群众参与监督的积极性不高。

建立基层微权力规范运行的长效机制

微权力的规范运行是基层治理规范化、法治化和高效化的重要前提，也是推进基层治理现代化的必然要求。畅通微权力规范运行的通道，遏制微权力的滥用，需要为微权力的运行扎紧制度“笼子”，建立基层微权力规范运行的长效机制。

第一，压实权责一体，压缩基层微权力的谋利空间。基层微权力的过度集中为微权力提供了隐蔽的谋利空间，这种现象的产生在一定程度上是由于微权力运行权责不一致。因此，加强微权力监管，织密微权力运行的“监督网”至关重要。一是建立微权力清单制度，明确微权力的事项范围、实施主体、操作流程和办理时限，绘制微权力运行的流程图。将基层政权组织及基层干部权力事项进行汇总和合并，以简化微权力运行和监督流程，使基层干部有规可依，群众依规可查。二是将权力清单制度是否执行到位纳入党风廉政建设考核内容之中，强化权力清单制的监督执行。各部门应当不定期开展专项监督检查，对考核结果进行评估，按照激励与惩罚并重原则，严格落实责任追究机制。三是加强基层行政职责的标准化建设与管理，压实并推进微权力权责一体化。

第二，推进信息公开，提升基层微权力运行的透明度。为破除微权力运行的隐蔽性，消除微权力的“暗箱操作”，需要将微权力的运行置于公开、透明的监督环境之中，增强微权力运行的透明度。其中很重要的一点在于保障群众对基层公共事务的知情权，推动基层微权力运行的各个环节和结果公开透明。首先，对于聚焦群众切身利益、涉及民生项目的资金以及基层干部涉权事项向群众主动公开，对公开的具体内容、公开时间以及相关责任人予以明确，让群众时刻了解微权力的运行情况。其次，建立群众监督查询系统，为群众提供查询微权力运行情况的平台和载体，使信息公开由传统的“墙上贴”“口头传”转变为向群众“手中推”“指尖读”，以有效解决微权力行使主体与对象之间的信息不对称等问题。最后，要及时将群众关心、担心、疑虑的问题公开，建立群众意见的快速诊断与回应机制，提高群众参与微权力监督的满意度和积极性。

第三，加强科技支撑，强化基层微权力运行的大数据监测。相较于“一面墙”“一张纸”的传统公开方式，现代信息技术有着广泛受众和实时传递的优势，借助信息技术尤其是大数据技术来监督微权力运行情况具有独特作用。首先，打造基层微权力的大数据监督平台，向公众实时发布和公开基层财务收支、办事流程、政策信息以及政务服务等具体内容，实现微权力监测的实时化、动态化。其次，利用数据挖掘和算法优化，精准查找微权力运行的隐性问题。通过推动大数据监测与智能计算相结合，设定多维度算法与后台数据的深度碰撞，实现权责落实情况的预判性监督。最后，依托大数据平台让民生项目和资金在可视化监督下流动，对微权力行使过程进行留痕追踪。这需要着力建立涉及民生事项和资金的各项数据库，对相关内容的基础数据信息进行全面梳理，及时完成相关数据的比对，并对异常数据进行预警，紧盯微权力运行风险点。

第四，强化道德教化，健全基层干部的自我约束机制。微权力的规范运行既依赖于“外控”，也取决于“自律”，基层干部的自我约束机制是从思想上架设“防火墙”，以底线思维增强政治自制力。首先，加强基层干部的思想教育，引导基层干部树立正确的权力观和政绩观，明确权力从哪里来、该如何行使、为谁行使等问题，使基层干部坚定以人民为中心和以公共利益优先的价值立场，追求造福于民、服务为民的“实绩”。其次，强化基层干部的底线思维，并在“底线”基础上行使微权力，推动基层干部将底线思维贯穿于微权力行使过程中。最后，将群众满意度作为基层干部行使微权力成效的重要衡量标准，使微权力的运用有效转化为惠及广大人民群众的治理成果。

（作者为同济大学政治与国际关系学院教授、博导）

【注：本文系国家社会科学基金项目“环境精细化治理的双重逻辑与推进路径研究”（项目编号：17BZZ007）阶段性成果】