全面依法治国管住了什么

【中图分类号】D24 【文献标识码】A

党的十八大以来，党和国家坚持全面依法治国，采取了一系列重要举措，推进了一系列重要工作，推动党和国家法治事业取得历史性进步。全面依法治国战略举措在实现宪法的全面实施，抓住党员干部这个“关键少数”，完善社会主义法律体系，优化法治政府建设，提升法治建设的品质方面，发挥了重要作用。作为推进国家治理体系与治理能力现代化的重要抓手，深入推进全面依法治国极大地提高了解决国家治理中重大问题的能力与水平。

全面依法治国“管住了”宪法的全面实施

宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，是维系国家统一、民族团结、社会稳定的根基。“宪法必须紧跟时代步伐，不断与时俱进”，2018年的宪法修改是我国政治生活中的一件大事，我们党从国家根本法角度为新时代中国特色社会主义建设设定新的发展方向，充分彰显了新时代的时代特征。习近平总书记指出：“我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连，同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。”在党的十八大之前，我国宪法虽然是一部好宪法，但在实施方面也存在亟需完善的地方。2012年12月，习近平总书记强调：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”我国宪法的发展历史说明，只要我们切实尊重和有效实施宪法，党和国家事业就能顺利发展；如果宪法被漠视或者被践踏，那么党和国家的工作就不能顺利开展。

为此，党的十八大以来，党和国家通过各种方式推进宪法实施。首先，推进合宪性审查工作，对违反宪法法律的规范性文件必须坚决予以纠正或者撤销。加强和改进备案审查工作，坚决纠正违背上位法规定、立法“放水”问题，切实维护国家法治统一。其次，宪法宣誓制度落到实处，对于公职人员在就职时要进行宪法宣誓，这是加强公民宪法信仰的重要举措，也是将宪法落到实处的重要方式。最后，人大的监督功能明显增强，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，党的十八大之前，少数地方人大对行政机关、司法机关的监督力度不够。党的十八大以来，人大加强对法律实施情况和“一府一委两院”工作的监督，尤其是认真履行人大预算审查监督和国有资产管理监督职责，管住国家的“钱袋子”。

“徒法不足以自行。”宪法实施问题是党的十八大之前一直存在的重要问题，为深入推进全面依法治国而采取的一系列重要措施，使得原来难以落到实处的宪法在新时代得以顺利贯彻与实施。

全面依法治国“管住了”党政干部等“关键少数”

党的十八大以来，党中央深刻总结过去在党的建设过程中存在的问题以及面临的风险，面对少数党员干部意志力不强、违规违纪、贪污腐败、脱离群众等长期存在的问题，2015年6月，习近平总书记指出，“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度”。反腐倡廉工作顺利进行是我们党有力量的重要体现，党的十八大之前党员干部的贪污腐败问题成为党建的“绊脚石”，严重影响党员干部在人民群众心目中的形象。为了从根本上使得少数领导干部“不敢腐”“不能腐”，党中央建设严于国法的党内法规体系，推进监察体制改革，通过法律手段“打虎拍蝇”，表明我们党对于党员干部贪污腐败行为“零容忍”的态度。反腐倡廉工作要做到标本兼治，既要对党内的腐败分子予以惩治，同时也要建构起阻拦、预防腐败的制度堤坝。

党的十八大以来，贪腐问题已经由原先所谓的“管不住”渐渐的“管得住”。反腐倡廉工作取得的成就有目共睹，腐败风气得到了有效的遏制，公正严明的主旋律在社会弘扬，反腐工作的法治化进程不断加快，“不想腐”“不敢腐”的法治堤坝初步建成。管党治党需要制度建设，党的制度建设的过程从实质上来说就是一个党内制度建设的过程。习近平总书记指出，“反腐倡廉法规制度建设系统性强，要坚持问题导向、突出重点，充分体现科学性、针对性、可操作性”。党的十八大以来，党中央高度重视党规党纪体系的建设，而依规治党，首先是要把纪律和规矩立起来、严起来、执行起来。为此，党中央颁布了《中国共产党问责条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，修订了《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》，这些党内法规是对长期党内政治实践的正确总结，是我们党治党管党的最新成果。在做到了有党规可依的同时，党中央也高度重视贯彻执行好这些党规党纪。2015年6月，习近平总书记指出，“现在，我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，但更值得注意的是已有的法规制度并没有得到严格执行”。因此，党的十八大以来，党中央一方面不断完善党内法规法纪体系，另一方面高度重视党内法规的贯彻执行。党内法规体系的完善与严格实施使得原来所谓“管不住”的党内建设问题得到了有效改善，并且沿着建党100周年时形成比较完善的党内法规体系的目标砥砺前进。

国家监察体制改革是全面依法治国战略举措指引下党和国家反腐倡廉工作的重要抓手。2018年12月13日，习近平总书记在十九届中央政治局第十一次集体学习时的讲话中指出，党的十九大提出构建集中统一、权威高效的国家监察体系，把组建国家监察委员会列在深化党中央机构改革方案第一条，形成以党内监督为主、其他监督相贯通的监察合力。由此构建的国家监察体系有利于加强党对反腐败工作的集中统一领导，有利于实现对公权力监督的全覆盖，有利于坚持标本兼治、巩固扩大反腐败斗争成果。国家监察体系的建立成为我国新时代反腐倡廉工作中最为浓墨重彩的一笔。国家监察委员会的建立与一系列监察法规的出台，极大地推进了公权力运行的法治化，消除了权力运作的真空空间，督促党员干部这一“关键少数”正确行使职权，对于党员干部的贪污腐败行为敢于亮剑、敢于斗争，使得我国反腐倡廉工作达到了历史的新高度。

全面依法治国“管住了”重大和前沿领域的立法

中国特色社会主义法律体系是全面依法治国的根基与保障。要实现全面依法治国，首先要做到立法先行，实现有法可依，发挥立法在社会主义现代化建设过程中的引导作用。2011年3月，虽然第十一届全国人大第四次会议向全世界宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，但是当时依然存在一些疑难问题没有解决。首先，立法的主导权问题并没有界定清晰，依照《中华人民共和国立法法》的规定，立法机关、行政机关均具有立法权，但是法律实践中行政机关侵犯立法机关立法权的情形屡见不鲜。其次，为使得上层建筑与经济基础之间相互协调必须要深化改革，但是改革与立法之间的关系在党的十八大之前的法律实践中并没有得到清晰的界定，在改革事业中“以权代法”“以权压法”的现象没有得到根本改善。最后，我国的社会主义法律体系中有的重点领域的立法仍不完备，这是需要迫切实现有法可依的领域。

为此，党的十八大以来，党领导立法的机制得以重点确立下来。党的领导是全方位的，立法工作也不例外，党的意见以及看法深入融合到立法的进程当中来，党的意志在立法程序的保障下转化为国家法律体系的有机组成部分。坚持党的领导与实施社会主义法治之间并行不悖，强调坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，最根本的是坚持党的领导。坚持党对立法工作的领导使得我们党在社会主义立法的过程中发言权提高，对立法的控制力增强，更加能够“管得住”社会主义立法。而且，针对党的十八大之前改革与立法之间的混乱关系，为了能够“管得住”改革，我们党正确界定立法与改革之间的关系，坚持“立法先行”。“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。”关乎国计民生的改革要做到于法有据。党的十八大以来，农村集体土地使用权改革、金融体制改革、司法体制改革等重点领域的改革均做到了于法有据，相关的改革试点都在法律的框架内完成。

党的十八大以来，在全面依法治国的指引下，我国重要关键领域的立法取得了重大突破。一方面，国家安全立法取得了重大成就。作为维护国家安全基础的《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国刑法修正案（九）》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国国家情报法》《中华人民共和国刑法修正案（十）》《中华人民共和国刑法修正案（十一）》的公布标志着保障国家安全的法律制度体系基本完成。另一方面，党的十八大以来，党和国家支持《中华人民共和国民法典》的制定，顺应实践发展要求和人民群众期待，把编纂民法典摆上重要日程。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中对编纂民法典作出部署。十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》，《中华人民共和国民法典》坚持以人民为中心，从社会主义法治实践出发对接人民的法治需求，把人民群众的所思、所盼、所急，实实在在地写进了法律条文中，更好地为百姓幸福生活保驾护航。

全面依法治国“管住了”法治政府的建设进程

推进法治政府的建设是全面依法治国的重要内容，在推进依法行政的过程中，严格规范文明执法是推进依法行政的重要抓手。党的十八大之前，在行政执法实践中存在着一定问题，多头执法、重复执法、乱执法以及不作为现象频发，行政机关机构设置不合理，存在重复执法、相互推诿、执法力量分配不均等问题。这些都是行政领域当中所谓“管不住”的问题。

法律的生命在于实施，法治信仰的来源也在于实施。党的十八大以来，党和国家以全面依法治国、建设法治政府为契机，推进行政体制改革。各级政府全面履行各自职责，并将“放管服”改革深入进行到底，将其作为政府职能中审批职能“做减法”的重要突破口。如政府部门列举的“负面清单”，就是对行政权的有效瘦身，可谓是用“猛药”对既存问题进行治疗，唯有如此才能既做到彻底地“放”，又实现对经济建设与社会建设有效地“管”，为市场经济建设以及社会建设提供高质量的“服务”。

党的十八大以来，我国行政立法的进程明显加快，在简政放权、推进社会主义市场经济发展的领域立法成果突出，例如，通过了《铁路安全管理条例》《存款保险条例》《居住证暂行条例》《全国社会保障基金条例》等重要行政立法。行政机关是否能够依照法律规定、是否按照法定程序行使行政职权，是一个政府是否可以作为法治政府的重要标尺。

在深入推进全面依法治国战略举措的过程中，我国的政府建设朝着法治化、规范化、信息化的方向发展，并且已经取得了良好的成效。针对行政执法领域中存在的不规范、不严格、不透明、不文明以及行政机关不作为、乱作为的现象，我国逐步建立起权责统一、权威高效的依法行政体系，组建了一支具备高素质的执法队伍。此外，督察考核制度是法治政府建设的“风向标”与“指挥棒”，行政督察逐步覆盖到行政工作的方方面面，包括政府的财政、人员构成以及人员的思想作风等，使得法治政府建设的成果不断体现，使广大人民群众对政府的信任度不断提升。

全面依法治国“管住了”法治建设的松散状态

在党的十八大之前，中国特色社会主义法治建设并没有形成严格的体系，法治事业的改革还是不全面的，往往是强调某一个领域的法治事业却忽略了另外一个领域的法治建设。法治建设缺乏统筹规划、缺乏有效的系统安排，因而法治事业的统一性与协调性往往“管不住”。

党的十八大以来，党和国家在法治建设的过程中，把全面依法治国放到了国家战略的高度，在法治国家、法治政府和法治社会一体建设的思想指引下，更好地统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系，使得我国的改革事业既能井然有序，同时又能生机勃勃。因此，将法治建设的事业打造成一个相互联系、相互统一、相互协调的体系是全面依法治国的应有之意。

2014年，党的十八届四中全会明确提出了建设中国特色社会主义法治体系的要求，为我国法治建设指明了方向。马克思主义事物普遍联系的观点告诉我们，要通过系统优化的方法来分析问题、解决问题。社会主义法治事业建设是“统筹一盘棋”，在党和国家的历史经验和实践基础之上，建立中国特色社会主义法治体系，并以此作为推动国家治理体系与治理能力现代化的重要抓手。2020年11月，习近平总书记强调，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。这句话深刻揭示了社会主义法治体系建立的必要性与可行性。

一般来说，社会主义法治体系包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规制度体系五大体系。这五大体系相辅相成、相得益彰，构成坚持和完善中国特色社会主义法治体系的目标。党的十八大之前在立法层面、执法层面、司法层面以及守法层面仍然存在一些问题。例如，在立法层面，法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性还不够强；在执法层面，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出；在司法层面，存在群众参与不足、诉讼机制不成熟、诉讼效率低下、存在冤假错案等问题；在守法层面，存在有的社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，少数国家公职人员特别是领导干部依法办事观念不强的问题。这些都是我国法治进程中的“绊脚石”，是党的十八大之前所谓“管不住”的问题，这也是新时代法治建设必须要着重解决的问题。

中国特色社会主义进入新时代，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进，法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进，中国特色社会主义法治体系日益完善，全社会法治观念明显增强；国家监察体制改革、行政体制改革、司法体制改革、权力运行制约和监督体系建设有效实施，全面依法治国取得了举世瞩目的新进展、新成就，谱写下法治中国建设的崭新篇章。实践证明，法治是国家治理体系中的重要一环，习近平总书记就指出，“通过宪法法律确认和巩固国家根本制度、基本制度、重要制度，并运用国家强制力保证实施，保障了国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性”。

全面依法治国是夯实“中国之治”的思想指引和制度根基。党的十八大以来，在全面依法治国的指引下，中国特色社会主义法治体系建设取得了重大进展，党的依法执政水平明显提高，人民当家作主的广度、深度持续增强，执法队伍素质水平明显提高，法治对改革的引领作用持续加强，法治体系的统一性、科学性、协调性大幅提升。党的十八大之前所谓“管不住”的法治建设中的顽症痼疾，在新时代法治建设的过程中变得“管得住”，这表明新时代中国特色社会主义法治建设取得了长足的进步。相比起党的十八大之前，我国的国家治理能力与治理水平在法治的轨道上取得了显著进步，中国特色社会主义法治事业朝着更加稳健、更加公平公正的方向砥砺前行。

（作者为中国人民大学法学院副院长、教授、博导）