以检察公益诉讼推进无障碍环境建设

【中图分类号】D926.3 【文献标识码】A

我国有8500万残疾人，涉及2.6亿家庭人口，另外还有2.5亿60岁以上的老年人。全社会成员对无障碍环境有着巨大的需求。党的十八大以来，党和政府对无障碍环境建设高度重视，伴随着《无障碍环境建设条例》的实施，相关部门依据条例制定实施的一系列方便残疾人出行、乘坐交通工具、接受信息、获得公共服务、参与社会生活的政策措施，提升了城乡无障碍环境建设的水平。无障碍环境建设法规政策制度的实施，为促进我国无障碍环境建设百尺竿头更进一步提供了法治保障。

检察机关以监督保障无障碍环境建设的法律实施作为最迫切的公益举措

无障碍环境建设是一项普惠性、通用性、必要性的重大民生工程，“无障碍”已不仅仅只是残障群体的“专利”，现已成为全社会所有人共享的“普惠”，事关社会每位成员的基本权益。无障碍环境建设涉及社会公共服务质量和社会成员的生活品质提升，有利于促进经济良性循环，体现了对特殊需求群体的人文关爱，具有广泛的社会价值、经济价值和人文价值。以通用包容、合理便利为原则，无障碍环境从单纯的物理空间，向科技、信息、社会、人文等领域全方位辐射，可为所有人构建安全便利、平等友爱、相互尊重的享受美好生活的人文环境，这已成为社会共识。加强无障碍环境建设，是保障全社会成员，特别是残疾人、老年人、伤病人等有特殊需要群体，争取公平均等机会、融合共享社会生活的重要前提，是完善城乡基本公共服务的重要内容，是应对老龄化、满足适老化需求的重要措施，也是建设美丽中国与健康中国的重要体现。我国无障碍环境建设成就产生了重要的人文价值和深远的社会影响。

党的十八大以来，党和政府对无障碍环境建设高度重视。习近平总书记特别指示，“无障碍设施建设问题是一个国家和社会文明的标志，我们要高度重视”；李克强总理在连续三年的政府工作报告中都指出，要加快无障碍环境建设。这为我国无障碍环境建设指明了方向、提供了遵循。《第十三届全国人民代表大会第三次会议关于最高人民检察院工作报告的决议》批准的下一阶段工作安排明确提出：“积极、稳妥办理安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件。”无障碍环境建设属于安全生产领域的重要内容，是加强妇女儿童及残疾人权益保护的重要方面，在脱贫攻坚衔接乡村振兴中有着十分迫切的需求。因此，拓展公益诉讼案件范围，是加强对法律实施监督的重要内容。检察机关以监督保障无障碍环境建设的法律实施作为最迫切的公益举措，在国有财产保护、安全生产、妇女儿童老年人和残疾人权益保护、扶贫等领域进行公益诉讼个案探索、类案监督、专项行动等，既必要且可行。

安居乐业、人民福祉关系重大社会公共利益。依据《无障碍环境建设条例》，依法监督无障碍环境建设，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必答题；服务保障无障碍环境建设，是满足人民群众美好生活需要的必修课。检察机关作为宪法规定的法律监督机关，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。最高人民检察院将无障碍环境建设纳入检察公益诉讼受案范围是基于国有财产的合理利用，国家对无障碍环境建设投入大量资金，是对国家税收进行再次分配的结果。比如，公路、铁路、码头、公共交通工具、公共停车场等社会资源是通过国家税收管理维护的，每一位公民均应享受这些社会资源带来的利益。同时，残疾人、老年人、伤病人等特定群体的利益是整体国民利益的组成部分，也事关客观秩序维护。为了确保这些社会资源被合理利用，将这些管理领域纳入检察机关行政公益诉讼的受案范围，就体现出中国特色社会主义法治建设的基本特征。最高人民检察院勇于担当，提出无障碍环境建设纳入检察公益诉讼创新融合的新机制、新方法、新途径；检察公益诉讼以法治的力量，推进无障碍环境建设工作转化为实际效能，作出了示范、彰显了价值，必将极大改进新时代无障碍设施，促进信息、服务质量与水平不断提升，持续保障城乡无障碍环境建设实施，从源头上保证无障碍环境建设系统推进、圆满完成。同时，依法保障建立可复制可推广、可用好用实用的工作机制，确保无障碍环境建设规范化运行和依法监督，是推进无障碍环境建设高质量、高品质、高效率落地实施的有力保障，要避免因不符合标准被迫拆除重建造成财产损失，检察机关应当将无障碍环境建设纳入拓展国有财产保护领域公益诉讼的重要内容。这既可以大大避免无障碍设施建设走弯路或返工，又有助于降低成本、节约资源、提高效能，其人文价值和经济价值并存。变“事后看”为“事前导”，变“阶段性督导”为“全过程参与”，按照“依法先行、源头治理、优化提升”的工作方式，采取随时纳入、监督更正、改进提升、优化成型的工作方式，将无障碍环境建设上升到国家法治层面，则有利于推动无障碍环境高质量建设，让无障碍机制更加成熟定型，让无障碍建设水平更加提升，让无障碍环境更加优化，让无障碍社会效益更加彰显。

将无障碍环境建设的实施与监督依法依规纳入整体公益诉讼的现实考量

现在的无障碍环境建设总体水平与经济建设和社会发展还不相适应，无障碍环境建设面临许多亟待解决的困难和问题。比如，我国无障碍设施的供需矛盾日益凸显，老旧无障碍设施亟需改造和依法使用、管理、维护，无障碍环境有关法规制度强制性约束力不够等，难以满足迅猛发展的无障碍环境建设新形势；社会无障碍自觉意识和融入度还有待提高；通用设计规范标准实施产品技术研发，应用信息交流无障碍服务、居家环境改造等诸多迫切问题，都需要加大力度推进解决。无障碍环境多元化、系统化、精细化程度与人民群众日益增长的美好生活需求之间还有差距。我们仍然任重道远。

2021年1月1日正式施行的《中华人民共和国民法典》第281条明确规定，经业主共同决定，建筑物及其附属设施的维修资金可以用于无障碍设施等共有部分的维修、更新和改造。这在我国基础性法律中首次明确规定无障碍环境建设的内容。此外，我国的残疾人保障法、老年人权益保障法、道路交通安全法、防震减灾法、公共文化服务保障法等法律中也分别规定了加强无障碍环境建设、老年宜居设施建设、道路无障碍建设、灾后重建无障碍、公共文化设施无障碍等条款。近年来，浙江、海南、安徽、福建、辽宁等近20个省、自治区、直辖市也相继出台了无障碍环境建设的地方性法规或规章。但总体来看，现行法律中关于无障碍的规定呈零散碎片化的状态，不系统、不规范，且法律之间缺乏有效衔接。对不符合规范标准的无障碍设施拆除重建，必然造成国有资产损失，检察机关将其纳入拓展国有财产保护领域公益诉讼的重要内容，意义重大。监督和保障无障碍环境建设相关法律的实施，关系到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。《无障碍环境建设条例》等相关法律法规在实施过程中，也出现了执法不严、违法不究等现象，这让为公共利益保护领域发挥重要作用的检察公益诉讼被广泛寄予期待与厚望。

最高人民检察院落实习近平法治思想，以法治的精神、法治的力量、法治的行为，依法推进无障碍环境建设，保障无障碍法治环境。在公益诉讼方面及时有力地将无障碍环境建设的实施与监督依法依规纳入整体公益诉讼的顶层制度设计和具体实际操作过程中，创新实践，引领示范，填补了无障碍环境法治建设的空白。让新时代的无障碍环境建设成为老龄社会、智慧社会、人文社会的有力保障，再创我国无障碍环境建设事业聚力发展、融合共享新篇章。一分部署，九分落实，关键在于落实。重视残疾人权益维护，体现出检察机关真正为残疾人群体办好事、解难事的工作作风。以公益诉讼这种方式助推无障碍环境建设，就是为残疾人，也是为百姓大众办的好事。检察系统作出榜样、作出成效，加以推广；职能部门对这项新生业务充分调研、深入指导，提出系统性的指导意见。

以公益诉讼方式助推无障碍环境建设的基层探索

从浙江、广东两省实践来看，经过基层首创和探索，无障碍检察公益诉讼填补了空白，取得了明显的成果。具体来说，开始实现由形式到内涵、被动到主动、误解到理解、顶层到基层、“有没有”到“好不好”、后置到前置的系列转变，避免了大轰大烈、大起大落；坚持尊严体面、包容敬法的科学严谨理念，形成协商、和谐、融合、共行的新局面；和风细雨般的方式，既包容又施以力度，让多年沉积的老大难问题一下子就解决了。虽然处于试点起步阶段，但预示一定会扩大覆盖范围，点线成行连面，为无障碍环境建设提供了法治保障和操作杠杆。全国推广则利国利民、造福大众。

浙江高质量打造、全链条推广，持续推进无障碍环境建设工作转化为实际效能。2020年1月起，浙江省及杭州市检察机关开展无障碍环境建设公益诉讼专项监督，全省检察机关采取实地走访等形式，通过摸排筛选、评估研判、现场取证，发现一批违反无障碍环境建设规定的案件线索，精准制发检察建议，督促行政机关及时整改落实。加强高铁旅客站、客运车站、码头、便民服务中心、图书馆、盲道、电梯、停车位等重点场所、重点区域的无障碍设施检察监督。截止到2020年底，全省共立案办理无障碍环境建设行政公益诉讼案件178件，发送检察建议169份，专项监督行动取得积极成效。针对调查核实的违规占用盲道、人行天桥未配套设置无障碍设施、公共场所未设至少一部无障碍电梯、大中型公共停车场未设置无障碍停车位、公共交通场所未设置无障碍标志、县级以上公共图书馆未配备无障碍阅读软件等问题，以及违反法律法规及国家标准强制性规定的共计130处违法点，向有关监管部门发出诉前检察建议共计36份，并督促协同全部整改到位。通过服务保障残疾人、老年人、孕妇婴儿、伤病人员等特殊群体无障碍出行等基本权益，彰显较强的国家治理能力和社会文明进步。浙江省政府将“高质量推进困难残疾人家庭无障碍改造10000户”列入民生实事项目加以完成。全链式推进全国无障碍市县村镇创建、省级无障碍社区打造和困难残疾人家庭无障碍改造。强数字信息建设，多渠道、多层次推进传统无障碍环境设施设备数字化、智能化服务。浙江省政协专题举办无障碍环境建设民生协商论坛，连续两年将提升无障碍环境建设列入重点提案办理件，一批重点公共服务场所无障碍环境显著改善。

在信息交流无障碍领域，工信部、中国残联共同下发《关于推进信息无障碍的指导意见》，为保障逾亿没有或者不会使用智能手机，无法用“健康码”“收付款码”出行、消费的“无码老人”合法权益，最高人民检察院指导辽宁、浙江、江苏、福建等地检察机关重点监督纠正公共场所有关出行、办事、文化等信息的无障碍建设情况，及存在的违反法律法规、不符合国家标准等问题，督促协同相关职能部门、企业在公共场所、公共交通工具配套无障碍自助公共服务设备，保留适合老年人等特殊群体安全出行和现金支付购物的人工通道、人工服务，从而破除了现代信息技术给盲人、聋人、老年人等人群带来的“数字鸿沟”，让各类特殊群体享受到智慧城市的便利。

广东等地检察机关也开展了个案探索、类案监督、专项行动。《广东省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》要求，全省检察机关在特殊群体合法权益保护等领域探索公益诉讼案件范围；广州市也要求，全市检察机关加大城市治理、民生保障等方面监督力度，积极开展公益诉讼工作。广东省检察机关围绕明确的重点领域，积极开展无障碍公益诉讼工作，以切实解决重大公益受损问题为目标，积极稳妥拓展安全生产、特殊群体合法权益保护等公益诉讼新领域，立案办理新领域公益诉讼案件527件，发出诉前检察建议294件，提起公益诉讼40件，并在全省立案环节统一把关，确保案件立得住、办得稳。广州、深圳等地聚焦盲道等无障碍公共设施建设，广州市检察机关在全市开展盲道公益诉讼专项行动，创新“三三三”工作机制，广州南沙区院办理的盲道公益诉讼案被最高人民检察院评为全国典型案例。

无障碍环境建设检察公益诉讼的下一步工作展望

进入“十四五”开局之年，我们又欣喜地得知，最高人民检察院将在全国检察机关部署开展无障碍环境建设领域检察公益诉讼专项监督活动。以服务保障2022年北京冬奥会、杭州亚（残）运会为契机，围绕推进无障碍标准修订实施，推进信息无障碍服务，推进交通运输业、金融服务业、文化旅游服务业、商业服务业、教育、养老及出行服务等领域无障碍，以及关联配套领域拓展无障碍环境建设检察公益诉讼工作。探索开展预防性公益诉讼，探索乡村振兴、赡养、住房改造等领域涉残疾人权益保护检察公益诉讼工作，加强涉及无障碍环境建设的产品、工程质量和规划设计环节等的检察监督。检察机关还将在自下而上做好从个案监督到类案监督再到专项监督的基础上，加强与中国残联、住建部、工信部、市场监管总局、交通部、文旅部、教育部等无障碍环境建设职能部门的协同合作，自上而下推动相关难题的综合治理、源头治理，进而积累司法执法经验，充分发挥检察公益诉讼督促协同跟进监督、推动落实主体责任、激活公益保护机制、破解九龙治水难题等制度优势，指导各地从特殊群体权益保障等新领域，找准违法点和治理共识，积极稳妥开展无障碍环境建设行政和民事公益诉讼探索实践。充分借助无障碍环境建设智库的专业力量，充分借鉴其他国家和地区成功治理经验，助推科技创新应用优化整改方案，倒逼全链条各环节特别是规划设计严格遵循、落实建设标准，强化系统治理、源头治理。着力解决无障碍环境建设突出问题，通过个案监督、类案监督、专项监督，接续推动无障碍环境建设立法、执法、司法、守法。2021年7月28日是“全国无障碍环境建设宣导日”，届时将发布一批无障碍环境建设领域检察公益诉讼典型案例。

党的十九届五中全会擘画了“十四五”蓝图和二〇三五年远景目标，我们要践行习近平总书记以人民为中心的发展思想，以习近平法治思想为指导，贯彻落实党和政府对无障碍环境建设的决策部署，进一步完善社会基本公共服务，推进无障碍环境建设服务事业大局，满足适老化社会需求，助力全面建成社会主义现代化强国，促进美丽中国健康中国建设。推进无障碍法治建设，完善无障碍建设制度机制，优化无障碍环境，促进各系统、各行业、各部门无障碍责任意识转化为自觉行动，让关乎所有人的民生工程真正落地见效。一是将无障碍环境建设全方位纳入政府各部门“十四五”规划和行业政策中，多方融合、整体推进，对内需经济循环作辅助支撑，避免资金浪费，降低经济成本。加大无障碍设施信息科技研发力度，发展“无障碍+智慧”设施。二是建立健全无障碍环境建设管理等系列法规制度，形成一整套全链条体系机制，彰显法治对无障碍环境建设持续健康的保障作用。加大源头建设，更大力度、更广领域推进无障碍环境建设，提升人民生活品质，满足社会公共服务需求，让百姓眼见为实，让所有人尽享无障碍环境带来的安全便捷、舒适自如。三是坚持系统观念和整体思维，高质量高标准高效率推进无障碍环境建设。倡导“消除障碍、融合共享”的建设理念，促进全社会无障碍意识传播，让全体社会成员参与其中，积极为我国无障碍环境建设注入新动力、新活力、新能量，营造新时代更高标准、更高效能、更高品质的无障碍环境，向世界展示我国无障碍环境建设和人权保障的中国智慧、中国方案。