开辟依规治党新境界

[中图分类号] D26 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2021）11-0056-04

党内法规体系是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体。党内法规始终与党的奋斗历程相伴相随，与党的建设和党的事业同向同行，贯穿党的领导和党的建设各方面，体现在治党治国治军全过程。总的来看，党内法规制度建设经历了从单一阶段到多元阶段再到系统集成阶段的发展历程，即由点到线、由线到面、由面到体的形态演变过程。2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上庄严宣告：我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”。8月，中央发布的《中国共产党党内法规体系》系统回顾了党内法规制度建设的百年历程。至此，我们党已经形成了内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，这在世界上是独一无二的。这一重大制度成果来之不易，令人欣喜、催人奋进，是党的自身建设史特别是党的制度建设史上的一个重要里程碑，标志着党内法规制度优势已经较好转化为管党治党、治国理政的治理效能，标志着中国共产党党内法规制度建设由此迈入高质量发展新阶段。“中国之治”的核心密码在于“中国之制”，中国共产党党内法规以其鲜明特质和世界意义已经成为彰显中国特色社会主义制度优势的一张金色名片。

习近平新时代中国特色社会主义思想是根本遵循

一脉相承、与时俱进的党的指导思想是推动党和国家各项工作最强大的思想武器、行动指南和根本动力，党内法规制度建设始终是在党的指导思想的指引下进行的。纵观党的历史上对党内法规制定工作的部署，最重要的一点就是：将百年来形成的重大理论成果写入以党章为代表的党内法规中，成为全党遵循的制度规范，以更好地发挥凝聚全党共识，指引全党前进方向的作用。毛泽东在1938年党的六届六中全会上最早提出“党内法规”这一概念。毛泽东在讲到“党的纪律”时指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”1945年召开的党的七大，将毛泽东思想确立为党的指导思想并写入党章。1962年，邓小平在中央工作会议上指出，如民主集中制、惩前毖后、治病救人等“都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法”。江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上指出：“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律。”胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上指出：“必须坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。”党的十五大、十六大、十八大分别将邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观确立为党的指导思想并写入党章。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持全面从严治党、依规治党，大力加强党内法规制度建设，取得重大进展和显著成效。党内法规制定步伐明显加快，先后制定和修订了约200部中央党内法规，出台了一批标志性、关键性、基础性法规制度。截至2021年7月1日，全党现行有效党内法规共3615部，基本框架体系不断完善，全面从严治党的“四梁八柱”更加健全。新时代党内法规制度建设速度之快、进步之大、质量之高，根本在于有习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指导。党的十九大正式将习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党的指导思想并写入党章。

习近平总书记对坚持依规治党、抓好党内法规制度建设提出一系列新思想新论断新要求。强调要坚持正确政治方向，坚持以党章为根本遵循，确保全党坚决维护党中央权威和集中统一领导；要扭住提高党内法规制定质量这个关键，该补的基础主干法规要补上；要把制度规范体系凸显出来，抓紧构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系；要把执行体系凸显出来，各级党组织和党员领导干部要把执规责任扛起来，不能只重制定不重执行；要坚持依法治国和依规治党有机统一，充分发挥两者的互补性作用；要坚持系统思维、辩证思维、底线思维，体现指导性、针对性、操作性等。习近平新时代中国特色社会主义思想是引领中国、贡献世界的当代中国马克思主义、21世纪马克思主义，我们党在这一时期形成的制度成果和成功经验，全部是在习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引下取得的。习近平新时代中国特色社会主义思想作为党和国家必须长期坚持的指导思想，为加强新时代党内法规制度建设指明了前进方向、提供了根本遵循。

从社会主要矛盾出发，坚持以人民为中心是重要源泉

列宁曾明确地指出：“在每一个时期，我们应当善于根据当时形势的特点提出自己的策略和当前的任务。”习近平总书记强调：“中国共产党根基在人民、血脉在人民。党团结带领人民进行革命、建设、改革，根本目的就是为了让人民过上好日子。”从社会主要矛盾的变化出发、坚持以人民为中心的发展思想，是对党的百年制度建设实践的深刻总结。纵观党内法规建设百年历程，一个鲜明特点就是，不管形势和任务如何变化，党内法规制度建设始终回应人民需要和时代课题，这些制度实践和成功经验成为在新时代形成比较完善的党内法规体系的重要基础和智慧源泉。

坚持以人民为中心是党的全部工作的根本立场，是否符合最广大人民的根本利益是我们党推进党内法规制度建设的最高标准。党内法规制度建设作为党的工作的重要一环也不例外。一方面，我们党通过党规党法来约束党的组织和党的成员，保障党的团结，防止出现党内分裂；另一方面，全部工作的最终目标还是为了维护最广大人民的根本利益。只有通过党内法规制度建设提高党的领导水平和执政水平，增强拒腐防变和抵御风险能力，才能确保党始终成为中国人民和中华民族的主心骨，成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

怎样判断党内法规制度建设是否符合最广大人民的根本利益？这需要我们去科学分析和清醒把握我国社会主要矛盾的特征和变化。社会主要矛盾是党理论创新的逻辑起点和政策制定的现实依据，其本质是人的需要与社会生产的矛盾符合社会主要矛盾的内在规定性，人的需要表现为最广大人民群众的根本利益，而非少数人的需要。为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴是贯穿党的百年历史的一条红线，也是贯穿党的百年制度建设史的一条主线。新民主主义革命时期，革命形势复杂多变，多种社会矛盾并存，“革命”是这一时期的关键词，主要矛盾是帝国主义和中华民族、封建主义和人民大众的矛盾，实现民族独立和人民解放是这一时期党和人民的共同愿望。为实现民族独立和人民解放，我们党在这一时期开始了党内法规建设的积极探索，逐渐形成了以党章为主干，以组织法规、领导法规、自身建设法规、监督保障法规为分支，以党的政策策略、组织工作、部门工作、党风党纪为核心要素的党内法规基本框架。社会主义革命和建设时期，“建设”是这一时期的关键词，实现国家富强和人民富裕是党和人民群众的共同期盼。为适应全国执政条件下的新形势新任务、实现国家富强和人民富裕，我们党积极探索制定了一批党的领导和党的建设制度，为新的历史条件下加强党内法规制度建设积累了正反两方面的重要经验。改革开放和社会主义现代化建设新时期，我国社会主要矛盾逐渐发展为人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，“改革”是这一时期的关键词，为回应人民期待和时代要求，我们党在这一时期总结历史经验教训，强化党内法规在党的建设中的重要地位和作用，以健全民主集中制为重点加大党内法规制度建设力度，推动党内法规制定工作逐步进入制度化规范化程序化轨道，为党开创、坚持、捍卫、发展中国特色社会主义提供了重要制度保障。

中国特色社会主义进入新时代，“复兴”是这一时期的关键词，党内法规建设进入质量提升、数量增加、体系健全的黄金发展期。这一时期我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，党内法规也存在不平衡不充分的问题。这一时期党内法规数量多不多已经不是主要问题，主要问题集中在质量高不高上。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，习近平总书记在不同场合多次强调“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”，强调要坚持不懈推进制度治党、依规治党，强调要“以党内法规制度供给侧结构性改革”为主线，着眼提质增效，坚持高质量发展，把党内法规制度建设向纵深推进，保证党内法规制度供给的适配性、全域性、有效性、实效性等。在习近平总书记关于推进党内法规制度“供给侧结构性改革”重要论述指引下，党内法规不仅在数量上实现了跨越式发展，而且在立规质量、体系建设和系统完善等方面也取得了辉煌成就。

顶层设计、统筹谋划是坚强保证

习近平总书记指出：“新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设的分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。”党内法规制度建设是全面深化改革的重要组成部分，而顶层设计、统筹谋划等工作方法为新时代形成党内法规体系提供了坚强保证。

着眼大局，制定党内法规体系建设规划，稳步推进党内法规体系建设。2013年11月，党中央印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》。2017年6月，党中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，确定了党内法规制度体系“1+4”基本框架，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块。2018年2月，党中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，进一步明确了形成比较完善的党内法规制度体系的任务书、路线图、时间表。2020年11月，中央全面依法治国工作会议对建设中国特色社会主义法治体系、形成完善的党内法规体系再安排再部署。通过站在全局高度，对党内法规制度建设进行顶层设计，作出整体安排部署，党内法规制度建设逐渐实现了体系化。

坚持正确处理党内法规与国家法律的关系，确保党内法规体系科学有效。党规与国法是两类不同性质的规范系统，但二者在本质上都是党和人民意志的反映。本质上的一致是二者有机统一的基础。对此，习近平总书记指出，实现党和国家的长治久安，“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”，“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。一方面，对于应由国家法律规定的事项党内法规不再作出规定，做到纪法分开，比如2015年修订的《中国共产党纪律处分条例》，就将原条例中与刑法等国家法律规定重复的内容删除，使条例的内容真正回归党的纪律。另一方面，适时将党内法规中成熟的、直接规范公权力运行的制度规定经过法定程序上升为国家法律。比如，2017年国家监察法的制定就是建立在行政监察法不能完全满足党内监督的基础上，将党的十八大以来在推进党风廉政建设和反腐败斗争中形成的实践成果和制度成果以法律的形式加以固定，真正地发挥了依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。

统筹推进各层级、各项党内法规制度间的衔接配合，避免党内法规体系出现制度短板和“短路”问题。习近平总书记指出：“制度不在多，而在于精“，”要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能”。构建完善的党内法规体系是一个系统工程，各项不同内容的党内法规必须协调有序、相互匹配，才能充分发挥制度的整体效能。一方面，党中央坚持上下一体，协调推进中央党内法规制度和部委、地方党内法规制度建设，形成了以党章为根本，以准则、条例等中央党内法规制度为主干，以中央部委和地方党委制定的党内法规制度为配套，由各层级党内法规制度组成的有机统一整体。另一方面，重视完善相关联的党内法规制度的彼此配套与衔接。要扎细扎密扎牢，要系统完备、衔接配套，立治有体、施治有序，做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。正是这种重视顶层设计、统筹谋划的工作方法保证了党规的调整实现了纵向到底、横向到边，为形成严密科学的党内法规体系发挥了重要作用。

[参考文献]

[1]毛泽东选集（第二卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[2]习近平谈治国理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.

（作者简介：李熠，中央党史和文献研究院研究实习员）