破解当前全球气候治理之困的新思路

【中图分类号】D815    【文献标识码】A

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）于2021年8月发布的第六次评估报告（简称“AR6”），首次肯定地说明了人类活动导致气候变暖的结论是明确的。该报告认为人类仍然可以阻止地球变得更热。这需要各国在仅存的窗口期内通力合作。报告发布后两周内得到195个国家政府的审议和批准，建立了普遍而强大的全球共识。《巴黎协定》是目前国际社会应对气候变化唯一具有广泛共识的共同行动纲领和指南。2021年11月召开的第26届联合国气候变化大会（COP26），就《巴黎协定》实施细则等核心问题达成了共识，促进了《巴黎协定》全面、平衡和有效实施，尤其是中美达成《关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》，开启了国际社会全面应对气候变化的新征程。

应对全球气候变化，须牢固树立“共同体”意识，构建“人与自然生命共同体”和“人类命运共同体”，秉持共商共建共享原则，推动各国权利平等、机会平等、规则平等，构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。实现碳达峰、碳中和，率先走出一条生态环境保护和经济发展相互促进相得益彰、人与自然和谐共生的中国式现代化新道路，不仅是着力解决我国资源环境约束突出问题、实现中华民族永续发展的必然选择，也是我国秉持人类命运共同体理念，积极参与全球气候治理，彰显我国负责任大国形象，以中国智慧为应对全球气候危机及破解全球气候治理困境贡献力量。

当前全球气候治理存在的困境

全球气候变暖、极端天气频发及其带来的自然灾害和生态威胁是共同性的，而不同国家、城市和人群适应气候变化和应对极端天气的态度、战略、目标、能力、行动以及所需付出的成本及相应的收益或避免的损失等却是差异化的。因此，这一挑战或深层次矛盾的背后是利益冲突，全球气候治理的关键或重点在于协调——不同国家之间、不同主体（政府、企业、社会公众）之间的利益，以协作治理共同应对气候变化的挑战，而协作治理则需要界定全球气候变暖责任，解决风险分担与利益分配的错位，减缓及适应全球气候变暖的意愿、能力与行动的“扭曲”，以及调适不当的应对心态等。

首先，全球气候变化是一个历史累积的过程。人类进入工业文明以来，创造了巨大物质财富，也加速了对自然资源的攫取和消耗，导致全球气候变暖。但工业文明所创造的巨大物质财富分配、全球气候变暖及频发的极端天气所造成的生态破坏代价的分担并不均衡，主要体现在发达国家与发展中国家之间。从历史的角度，占据“巨大物质财富”的发达国家应该对“全球气候变暖”负责。欧美发达国家在二十世纪八九十年代已实现碳达峰。当然，发达国家碳达峰都是在人均GDP超过2万美元、城市化完成（城市化率达到80%）、工业化完成（服务业占比达到70%，制造业尤其是高能耗高排放的“双高”产业转移）、能源结构升级（以油气核等优质清洁能源以及风光等新能源为主）、人口减少以及在产业经济、新能源与节能、环保等方面的综合技术优势作用下“自然”完成的。而发展中国家，比如中国城镇化率刚刚超过60%，人均GDP刚刚超过一万美元，服务业占比也刚刚过半，并且承接了大量从发达国家转移出来的“双高”产业。要在继续推进快速城镇化和工业化的同时实现低碳目标或实施减排战略，无疑将是一场硬仗。

其次，全球气候变暖的风险分担与利益分配“错位”。不仅是不同国家之间，比如内陆国家与沿海及岛屿国家、南北半球国家，即使在同一个国家的不同地区、不同城市、城乡之间以及不同人群之间都存在着不均衡。整体而言，全球气候变暖、极端天气事件频发等及其所导致的全球生态环境问题给人类生存和发展带来严峻挑战，但是不排除从局部或当前看是有益的，比如北半球中纬度地区因生长季延长而提高农业收成，因冰川融化水量增加导致绿洲在短期内面积扩大等。而海平面上升对于一些岛屿或沿海国家和地区来说，可能是“灭顶之灾”。

再次，不同国家、地区或城市减缓及适应全球气候变暖及极端天气事件成本分担上不平等。实现全球减排目标代价高昂，更为关键的是，这一代价如何分担？一方面，不同国家、地区或城市所处发展阶段、经济实力和技术水平不同，实现碳达峰碳中和的路径各异，减缓及适应全球气候变暖、应对极端天气的成本相差悬殊；另一方面，在不同人群之间的分配及分担也不平等，即使在发达国家，绿色转型的负担也大多落在了工薪阶层身上。在过去10年里，德国能源转型下的电价上升，对于低收入家庭来讲“负担”增加更大；法国提高燃油税本意是降低碳排放，对于居住在生活成本更低的郊区和农村地区的人影响更大，进而导致2018年底爆发“黄马甲”抗议运动。

最后，人们对待全球气候变暖心态各异：“狼来了”的故事——听多了就不再当回事了；鬼故事——即使不相信有鬼的人，也喜欢鬼故事带来的刺激与惊悚；好莱坞故事——似乎在看大片，以娱乐心态对待气候变暖，“看热闹不怕事大”。此外，对于频繁发生但极具不确定性的极端天气事件，仍有不少人抱有侥幸心理。

以“共同体”理念为破解全球气候治理之困提供新思路

全球气候变化等非传统安全威胁持续蔓延，成为全球面临的共同挑战，任何一国都无法置身事外、独善其身。全球气候治理关乎人类未来，应对气候变化，保护好人类赖以生存的地球家园，需要世界各国同舟共济、共同努力。

习近平主席提出共同构建“人与自然生命共同体”“人类命运共同体”，明确了“共商应对气候变化挑战之策，共谋人与自然和谐共生之道”。其以“六个坚持”为核心要义，以人与自然和谐共生之道破解全球气候治理之困，满足了应对全球性挑战的现实需要，顺应了全球治理体系变革的内在要求，彰显了同舟共济、权责共担的命运共同体意识，体现了中国作为全球治理体系的参与者、贡献者和引领者的信心与决心，为完善全球治理体系变革提供了新思路新方案。

第一，坚持人与自然和谐共生，这一理念是全球气候治理的价值引领。工业革命以来，人类活动导致了当前的气候危机，打破了地球生态系统平衡。自然是人类赖以生存发展的基本条件，人与自然是生命共同体。处理好人与自然关系，是破解人与自然深层次矛盾的根本所在，是人类能否在本世纪实现可持续发展的时代性命题。以“人与自然和谐共生”为全球气候治理的哲学思想和价值引领，就是强调人类应尊重自然、顺应自然、保护自然，推动形成人与自然和谐共生新格局。

第二，坚持绿色发展，为破解“发展与保护”难题提供新思路。“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。”社会经济发展不仅要摒弃西方国家历史上“先污染后治理、先发展后环保”等损害甚至破坏生态环境的传统发展方式，还要通过生态产品的价值实现，将生态优势转换成社会经济发展优势，更要抓住绿色转型带来的巨大发展机遇，以科技和政策为驱动，促进经济、能源、产业结构转型升级，让良好生态环境成为全球经济社会可持续发展的基础与支撑。

第三，坚持系统治理，增强生态系统的整体功能与系统平衡。山水林田湖草沙冰是一个相互依存、联系紧密的自然系统，是人类健康生存与永续发展的物质基础。人与自然是一个生命共同体，生态系统是一个整体。要改变传统的头痛医头、脚痛医脚地分割式、碎片化保护和治理生态环境，从构建人与自然生命共同体的高度，按照生态系统规律，统筹自然生态各要素，进行系统治理。

第四，坚持以人为本，良好生态环境是最普惠的民生福祉。一方面，良好生态环境涵盖清洁的空气、干净的水源、安全的食品、宜居的环境，关系着人民群众最基本的生存权和发展权，具有较强的公共性，应为全人类共享；另一方面，每个人也应成为生态环境的保护者、建设者，增强节约意识、环保意识、生态意识，推动形成节约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式，形成全人类共同参与的行动体系与良好风尚。

第五，坚持多边主义，积极参与全球气候治理，推动构建人类命运共同体。单边主义和保护主义只能加剧全球气候治理的“信任赤字”，使全球气候治理进程陷入停滞和困境，更会让世界错失应对气候危机的最后窗口。世界各国要本着相互尊重、平等相待、互学互鉴、共同发展，强调在“强化自身行动+深化伙伴关系”的基础上，积极开展应对全球气候变化的政策对话和绿色发展的多边合作。

第六，坚持共同但有区别的责任原则，是全球气候治理和生态文明建设的基石。一方面，发展中国家面临抗击疫情、发展经济、应对气候变化等多重挑战，国际社会要充分肯定发展中国家应对气候变化所作贡献，照顾其特殊困难和关切；另一方面，发达经济体不仅应展现更大雄心和行动，在减排行动力度上作出表率，还应为发展中国家提供资金、技术、能力建设等方面支持，切实帮助发展中国家提高其应对气候变化的能力和韧性，帮助发展中国家加速绿色低碳转型。

基于“人与自然生命共同体”和“人类命运共同体”理念的“六个坚持”，使科学自然观、绿色发展观、基本民生观、整体系统观、严密法治观、全球共赢观构成了一个紧密联系、有机统一的思想体系，深化了对经济社会发展规律和自然生态规律的认识，可作为构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系的根本遵循。

全球气候治理现状及中国行动

当前，国际社会合作应对气候变化、加快推进全球气候治理呈现积极势头。截至2021年1月，已有127个国家承诺在21世纪中叶实现碳中和。其中，英国、瑞典、法国、新西兰等还将碳中和写入法律。目前，全球已有54个国家的碳排放实现达峰，占全球碳排放总量的40%。2020年排名前15位的碳排放国家中，美国、俄罗斯、日本、巴西、印度尼西亚、德国、加拿大、韩国、英国和法国已实现碳达峰。还有一些国家如不丹、苏里南等已实现碳中和。然而，在全球气候治理格局中，发达国家与发展中国家两大阵营仍存在以遏制全球气候变化为主题的国际“博弈”，不仅直接影响广大发展中国家的现代化进程，而且直接强化或激起发达国家在全球资本再分配的角逐以及“绿色新政”“绿色经济”和“绿色增长”等国际话语权的斗夺。

应对气候变化是全人类的共同利益，是国际道义制高点。作为第一人口大国、第二大经济体、最大温室气体排放国以及联合国安理会常任理事国，中国发挥了与这一地位相适应的作用，实施积极应对全球气候变化的国家战略，强力推进中国绿色发展。而且，中国不仅是最大的发展中国家，还与发达国家阵营保持有对等位置、较好的交流和沟通关系，与各国一道推动落实《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》，推进全球气候治理新进程，建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，共同构建人与自然生命共同体。

首先，将中国制度优势转变为气候治理效能。相对于发达国家的自然达峰不同，中国在高质量发展中促进经济社会全面绿色转型来实现碳达峰。中国积极参加制定并履行国际应对气候变化的相关规定，将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，实现中国经济社会的系统性变革。在我国政治制度优势及其强大的引领作用下，以新发展理念为引领，以碳达峰碳中和为导向与制约，协同推进高质量发展、高品质生活、高水平保护，在推动高质量发展中促进经济社会发展全面绿色转型，为全球应对气候变化作出更大贡献。借鉴发达国家达峰经验的基础上，中国应能够将制度优势转变为治理效能，走出一条时间效率和经济效率更优、质量更高的碳减排路径。

其次，做好广大发展中国家应对气候变化的战略依托。努力实现减少贫困、经济增长，保护环境和应对气候变化的平衡，这不仅是中国面临的挑战，也是许多发展中国家需要解决的共同难题。中国通过“一带一路”“金砖国家”“上合组织”等多边合作机制，加强与各发展中国家在应对全球气候变化方面的交流与沟通，支持发展中国家特别是最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家应对气候变化挑战。中国不仅通过基础设施建设支持发展中国家能源供给向高效、清洁、多元化方向发展，还将进一步推进发展中国家在气候适应型农业、生态工业、低碳智慧型城区等领域的国际合作，提高其气候治理意识、实践水平、融资能力。

最后，坚持公平、共同但有区别的责任、各自能力原则，深化与欧美发达国家气候治理的战略合作。既要明确“应对气候变化是全人类的共同事业，不应该成为地缘政治的筹码、攻击他国的靶子、贸易壁垒的借口”，又要督促发达国家或经济体在碳减排行动和力度上发挥表率作用，兑现其气候资金出资承诺，为发展中国家应对气候变化提供充足的技术、能力建设等方面支持。2020年，中美欧温室气体排放量占世界50%以上，因而中美欧气候治理合作对于全球气候和能源安全具有重大影响。然而，三方在应对全球气候变化上表现各异。减少温室气体排放的政策往往是长期性的，需要连贯性和稳定性。欧盟积极支持气候倡议，并制定了雄心勃勃的减排目标，低碳技术也是全球领先；中国正以坚定决心和有效行动积极主动应对气候变化；而美国则是不止一次重复“开—关”模式，严重干扰国际减排进程。

当前全球气候治理中，中美欧之间存在着既相互竞争又合作的复杂关系。拜登政府改变了特朗普时期的政策以期重新领导世界应对气候变化，并试图与所谓“共同价值理念的民主盟友”通过制定严格的投资与财政补贴标准等恢复其在全球环境议题上的领导地位。此外，美欧之间在气候治理规则、方式和进程上有着诸多矛盾，而且美欧也都力图将与中国在气候领域的竞争和合作作为其内政外交的筹码，进而在中国与美欧之间存在开展对话、合作、博弈的空间、机会与条件。尤其是中国拥有新能源的领先技术、发达制造业和雄厚资金，不仅能满足国内能源革命的巨大需求（这一巨大需求又能反过来不断促进新能源技术进步和产业的高质量发展），还能更好地助力包括发达国家在内的全球气候治理和新能源革命。美国国务卿布林肯曾指出，美国在电池板、风力涡轮机、电池等可再生能源方面已落后于中国，“如果我们不能领导可再生能源革命，难以想象美国能赢得与中国的长期战略竞争”。这里，也不妨借用外交部发言人华春莹的话“中国的目标从来不是超越美国，而是不断超越自我，成为更好的中国。”

气候被视为是下一个争夺全球主导权的核心。尽管中国无意与谁争夺全球主导权，也应明确认识到伴随国际影响和国际地位变化，中国所承担国际环境权利、责任和义务的变化，应采取积极主动应对战略，在与欧美发达国家合作上，既包括强化各自行动，也包括在《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》等多边进程中开展合作。

建设绿色家园是各国人民的共同梦想。应对气候变化，维护能源资源安全，是全球面临的共同挑战。应以人与自然和谐共生之道，破解全球气候治理之困。“人心齐，泰山移。”应对好全球气候变化这一挑战，需要世界各国心往一处想、劲往一处使，互学互鉴、互利共赢，打造全球气候治理新格局，共同构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。

（作者为复旦大学环境科学与工程系教授，城市环境管理研究中心主任，上海市生态环境治理政策模拟与评估重点实验室负责人）

【注：本文系国家社会科学基金“国家治理与全球治理”重大研究专项（项目编号：18VZL013）的阶段性成果】

【参考文献】

①张志强、王克、王珂英、刘玲娜：《碳达峰、碳中和的经济学解读》，《光明日报》，2021年6月22日。

②包存宽：《生态兴则文明兴：党的生态文明思想探源与逻辑》，上海：上海人民出版社，2021年。

③包存宽：《如何破解全球气候治理之困》，《环球时报》，2021年4月28日。

④郭茹、包存宽：《将碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局》，《中国环境报》，2021年4月20日。

⑤包存宽：《当代中国生态发展的逻辑》，上海：上海人民出版社，2019年。