以“三稳框架”应对“三重压力”（3）

三、中国经济运行要稳健有效

面向2022年，我们的政策框架依然是积极的财政政策加上稳健的货币政策。2021年中央经济工作会议指出，财政政策和货币政策要协调联动，跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合。在跨周期和逆周期宏观调控政策有机结合的过程中，既要做到不去激化三重压力，又能够有效抑制和缓解三重压力。

从逆周期来看，主要是加大政策发力力度、支撑力度，补充市场总需求的不足，努力协助市场打通瓶颈，弥补短板。从跨周期来看，在下行周期中，政策的运用要着眼上升周期的形成和拐点，通过相关宏观政策应用，尽快解决下行周期的矛盾和风险，并培养新的驱动能力以及新的增长基础和条件，促成上升周期的早日到来。逆周期端的落点是宏观政策的力量扩张；跨周期的落点是积极推进结构调整。我们要在宏观经济政策扩张和结构调整与改革中，尽可能增加政策资源，降低政策成本，保障政策可持续性。

以此为基础，我们要对政策建立跨期运用机制。比如，2021年的专项债资金用不完，不要紧，结转到2022年，政府还可以在2022年少发些债务。相应的，政府的债务负担累积就会降低，推动政府对于可用资源的利用效率就会有所提高，进而完成有效调整和架构方面的突破与创新。在这个过程中，要解决的第一个问题是积极财政政策的构建。2021年中央经济工作会议要求：积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。换句话说，从政策的安排来看，没有要大幅度增加政策规模和政策刺激力度的相关安排和部署，而是要在提高相关的政策效能的情况下，提高政策的针对性和精确性，进而实现政策可持续性的、有序的推进。另外，我们还要保证财政支出强度，加快支出进度。大家要注意是保证不是增加、扩大、提高，这说明2022年的主要工作是优化政策体系，提高政策效率，完善政策措施，有效发挥政策效能，保证财政支出强度，实现总体目标安排。

我们还要加快支出进度。2020年和2021年，我们的支出进度也没有达到预定，原因都与专项债券的支出有关。2019年5月，我们对专项债的管理制度进行了变革，变革之后，专项债管理从资金管理转向项目管理。换句话说，原来管的是专项债的发行限额、期限结构、时间频率频点和单次发行的相关规模和发行成本，这是原来做专项债管理的核心内容，反倒是专项债到底投给了怎样的项目没有成为核心，在某种程度上出现了专项债投资项目和一般债的投资项目都是公益性项目，难以开展市场化运营，更不用说取得市场化运营收入。到了2019年，面对这样的难题，我们在总结矛盾和风险的基础上，将专项债管理调整成以项目管理作为主要管理因素。项目管理强调的是项目一定要合格，主要包含三个大特征：第一大特征，项目要具有公益性的属性；第二大特征，项目要能开展市场化运营；第三大特征，项目要能基于运营取得市场化的收入。

这样一来，项目和资金之间再建立逻辑联系，资金就要跟着项目走，项目是核心，资金是跟进的因素。那么就会出现一个问题，专项债的支出速度原则上要看项目入库速度和培育速度，如果没有项目，原则上就不能安排资金，不能安排资金，也就难以形成预算支出，支出进度自然就会放缓。2020年，由于新冠肺炎疫情暴发，许多项目的开工都或多或少受到了影响，也影响到了这些专项债的合理投资，包括预算所安排的投资起始点。2021年，我们出现了专项债相关项目培育速度慢、入库慢，合格项目资源缺乏的情况。所以，2022年就显得尤为关键。不能一年又一年的向下结转资金，这种结转除了增加资金成本，还会增加央行在基础货币端的管控难度，也没有任何其他的现实价值和必要性。所以，2022年要做的核心工作就是要把项目库建设好、管理好，有效的入库，也有效的出库。当前，我们将项目库建设的主体责任明确给省级政府，由省级政府来负责本级项目库和市县两级项目库的建设和推进责任，以此来提供更好的项目资源和项目服务，当然也能提供更好的项目人才和项目创新能力和拓展能力。这样一来，我们的合格项目就会更多，覆盖领域就会更广，项目质量也会更高，而且形成的资源统筹效率也会提高。

2021年中央经济工作会议要求：实施新的减税降费政策，强化对中小微企业、个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度，适度超前开展基础设施投资。在这句话中，我重点强调一下“适度超前开展基础设施投资”的概念。“适度超前开展基础设施投资”包括三个适度超前：第一，投资规模适度超前；第二，基础设施的功能建设适度超前；第三，基础设施的支撑能力适度超前。

投资规模适度超前。首先在规模水平上可以略有提高。换句话说，从我们专项债的项目建设和设计情况看，专项债的投资可以在资金限制和投入产出比的基础上，相应放松指标，以有效兼顾投资规模的适度超前。其次，适度超前而不是投资浪费，更不是导致大规模的投资依赖，投资规模的适度超前是结合本地区的区域发展战略和相关领域的未来发展态势，形成的适度超前的总体判断。比如北京亦庄未来是北京市高精尖产业的聚集地，总体预计相关的交通流量在未来十年还将有进一步的提升，因此，交通基础设施不能只满足于眼前的需要，还要立足于未来一段时间的需求，以及相应的弹性化改造和利用。

基础设施的功能建设适度超前。比如城市里车辆越来越多，停车也越来越难，平面停车已经日趋紧张，新的停车必然走向立体停车，而立体停车当中停车的智能化和停车场的智能化就很关键。我们可以着力于超前建设一些智能化停车场，开展智能停车服务。适度超前的基础设施建设能够匹配和满足在未来城市管理、居民生活、经济生产等方面的需求。

基础设施的支撑能力适度超前。基础设施对经济形态、生产组织模式和消费业态都具备有效的支撑能力，新型的基础设施能够提供新的场景，新的场景能够匹配新的经济属性、消费业态和生产运营方式。现在大家已经能够很明显地看到，在未来成长较快的一类基础设施就是传统基础设施与智能化、信息化、数字化相融合的融合型基础设施。

在积极财政政策提高政策效能上，我们也要着力依托政策的效能来进行相关的突破。形成合力，有效实施，找出政策管理效能、政策安全效能和政策协同效能的具体特点，找到关键的突破口，去解决问题，增强市场主体的体验感、获得感，以及在化解风险当中所获得的安全感，明确责任，明晰对象，明确化解路径和相关方法。