构建和完善服务需求导向的应急物资保障

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

应急物资保障关乎国家治理体系和治理能力现代化

应急物资主要包括应对严重自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发公共事件应急全过程所必需的生活保障、公共卫生、抢险救援、能源保供等四大类物资。自然灾害、安全事故、公共卫生事件、社会安全事件和新型事件等重大突发事件处置对应急物资保障提出了新的需求。一方面，我国处在世界两大自然灾害带，是自然灾害最为严重的国家之一。另一方面，工业化、城镇化和信息化引发的综合性风险日益扩增。此外，社会安全风险和重大公共卫生事件发生率逐渐提升。蕴藏于社会、经济、政治与文化情境的风险，具有系统性和泛在性，正如德国社会学家乌尔里希·贝克在《风险社会》一书所言，当今人类“生活在文明的火山上”。

应急物资保障一头连着国家安全，另一头连着国计民生。构建科学的应急物资保障体系是实现国家治理体系和治理能力现代化的强大保障。习近平总书记强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。”正所谓“物资稳则天下安”。应急物资保障是推进我国应急管理体系和能力现代化的重要支撑。只有不断优化国家应急物资保障体系，才能让物资保障在应急管理活动中发挥关键作用，才能在各种危机处置中彰显中国特色社会主义制度优势。只有高水平的物资保障能力才能实现高效能的应急处置绩效。政府多一份应急物资保障，广大人民就多一道安全屏障。科学、可靠的物资保障是应急管理和国家治理的“稳定器”。

当前我国应急物资保障面临的挑战

习近平总书记指出：“要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。”近年来，我国应急物资保障建设取得了重大进展，在保障国家安全、重大突发事件处置和经济社会稳定方面作出了重要贡献。应急物资保障在重大突发事件处置中有关键作用。然而，我国应急物资保障体系建设仍存在一些薄弱环节，应急物资储备无法满足实际需求的问题依然存在。

应急物资需求调查与评估有待提升。我国正在组织开展第一次全国自然灾害综合风险普查，主要围绕地震灾害、地质灾害、气象灾害、水旱灾害、海洋灾害、森林和草原火灾等，对致灾因子、承灾体、历史灾害、减灾资源、重点隐患等开展摸查和综合评估。其中，应急物资正是“减灾资源”的一个子类。这样可以在结合自然灾害特点及应急物资供需情况的基础上，预测各类物资的需求量。然而，安全生产事故、公共卫生事件、社会安全事件和新型事件等全国性调查和评估仍然存在空白。

应急物资需求分散化和多部门化。我国应急物资按照储用分离管理机制进行管理。国家应急管理部门提出救灾物资的储备需求和动用决策，主要承担“用”的职责，它是这些物资的调用部门。国家粮食和物资储备部门负责救灾物资的收储，主要承担“储”的职责。除了以上部门，其他与应急管理有关的部门既承担了应急物资的储用职责，又是物资调用者，诸如水利、交通运输、农业农村、卫生健康等部门。此外，各级政府、医院、社区、企业和家庭也都有应急物资使用需求。一方面，应急物资使用需求分散于各部门和相关人员。然而，我们对这些部门之间的应急物资需求统筹较为薄弱，没有形成统一的需求管理体制机制或管理模式。另一方面，应急管理部门难以统筹协调水利、交通运输、农业农村等同级部门。只有发生特大突发事故时，上述有关部门才在统一协调下，通过会商来统一施策。而应急物资需求管理不仅强调突发事件的物资保障，更多强调物资的日常管理。日常管理的统筹缺失使得应急物资需求管理变得更为复杂和困难。

应急物资储备与实际需求匹配度较低。一是储备品种与实际需求不匹配。一些部门更多储备帐篷、棉被和棉大衣等生活类物资。例如，粮食与物资储备部门更多储备棉花、大豆、玉米、肉类、粮油、铜、铁、锌、原油和成品油等。而高端先进或具有专用功能的应急物资储备不足。例如，对防汛抗旱、重大突发医疗事件和地质灾害等救援物资或设备储备难以满足实际需求。二是储备数量与实际需求不符。省级部门的物资储备规模与中央要求有差距，市县级部门的物资储备数量也有缺口，家庭和社会物资储备种类和数量明显不足。三是物资储备方式更多是实物储备和协议储备，而生产能力储备和技术储备仍有较大的提升空间。

实际使用者未能很好主导需求决策。实际使用者应该是应急物资的需求决策者，能够主导物资储备种类和数量。然而，在储用分离的背景下，实际使用者只能提出物资需求，真正的决策者为财政预算部门和物资储备部门。也就是说，财政部门会同粮食和物资储备部门统筹预算，共同决定物资储备种类和数量。同时，受中央与地方上下联动不足、储用分工不明和地方属地责任不强等因素的影响，实际使用者的物资需求往往容易被忽略。例如，在近年的水灾中一些地方出现冲锋舟等匮乏问题，一方面，暴露了应急物资储备种类和数量难以满足“高峰”需求的短板；另一方面，这也说明在缺乏对突发事件的调查与评估的基础上，应急物资的实际使用者很难主导需求决策。

应急物资需求与供应信息不对称。哪里有风险，哪里就有物资需求。一方有难，八方支援。突发事件发生之后，一个关键环节就是如何及时汇总应急物资需求信息，并公示或公开，以形成需求信息和供给信息的准确匹配。在当今网络技术高度发达的时代，通过政府官方网络平台或专业应急物资管理平台来公示和匹配供需信息是最好的方式之一。当然，应急物资需求信息也可以通过具有广泛社会影响力的非政府组织网络平台来公示，其目的就是最大限度满足这些需求信息的广泛传播和物资供给者能及时适配的双重要求。如若没有形成应急物资需求信息的汇总与公示，也没有形成与需求匹配的物资供给，会导致物资调配混乱，既不能满足实际使用者的物资需求，也无法保证应急物资接受社会各方的有效监督。

应急物资调配缺乏统一协调，信息化建设步伐较慢。应急管理的无边界性和应急物资需求分散化内在要求构建统一的物资调配体制机制和智能化的物资调配管理平台。目前，我国仍存在应急物资调拨流程僵化或不够完善的问题，一些地方依然沿用协议或行政手段来实施。一些部门尚未建立信息化调拨平台或信息化平台不够成熟，仍然用手工填表。尤其是在特大灾难应急处置过程中，先进的智能化调拨技术有利于使应急物资与需求部门快速精准匹配，以最短的时间、最有效的衔接和最直接的方式把物资送到实际使用者手中，从而提升物资周转率和利用率。因此，一体化、智能化应急物资调配体系构建仍需加强。

服务需求导向应急物资保障的逻辑

应急物资需求是国家有效应对突发公共事件的最低物资数量要求，其供需呈现出时效性、非常规性、不确定性、强制性和突发性等特征。显然，物资供需特征主要源于需求特征并对需求有高度的依赖性。应急物资保障要彰显中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨。同时，应急物资保障是服务型政府的基本职能，而服务型政府应急物资保障内在要求坚持以人民为中心的需求导向原则。以人民为中心的政党及服务型政府建设重视服务需求建设并强调服务需求的精准供给。不容忽视的是，一些地方政府从自身管理便利考虑的管理需求往往优先于从服务对象考虑的服务需求。这里的应急物资管理需求更多体现的是物资的征用和统筹管理等。

实际上，服务需求与管理需求之间有本质差异。服务需求秉持民本位和权利本位，与服务型组织相对应。服务型组织能够尊重应急处置的真正需求，直面不同人群的差异化需求，从而在源头上实现精准应急处置。服务需求既关注受灾人员和救援人员的实际需求，又考虑获取物资的便利性和物资调配的效率，不断优化应急物资调配流程，使应急处置更加高效。管理需求秉持官本位和权力本位，与管理型组织相对应。管理型组织难以逃脱繁文缛节和官本位的困境。管理需求更多考虑管理业绩和管理便利性，有显著的官僚主义特征并以彰显政府政绩为重要依据，甚至脱离人民需求而搞“政绩工程”。因此，服务需求导向才是真正的应急物资保障的逻辑起点。

如何才能实现服务需求主导的应急物资保障供应呢？最为重要的是要选择合适的需求运行模式。实践中有两种应急物资需求运行模式。一是管理者主导模式，即由决策部门进行需求表达和进行物资选择，体现为管理需求。这里的决策部门包括物资储备部门和物资调配部门等。二是实际需求者主导模式，即由终端需求者决定或主导需求管理，物资供应决策主要来源于终端需求者自身的真实需要，体现为服务需求。这里的终端需求者由应急处置一线工作人员和受灾人员等构成。实践表明，实际需求者主导模式对完善应急物资保障更为有效。

服务需求主导的应急物资保障逻辑由四个环节构成，即提出需求、公开需求、供需匹配和物流调配。一是由实际使用者提出应急物资需求。实际使用者根据突发事件、自身经验以及相关预测或研判进行需求决策。二是分类汇总实际部门和相关人员的需求，并在应急物资管理信息平台公开这些需求。三是通过国家与地方储备、社会捐赠与政府采购等方式来实现供需精准匹配。四是实施统一调配，将应急物资以最短的时间送达实际使用者。这四个环节之间具有逻辑上的递进性和循环性，互为前提和结果，最终形成一个闭环系统。其中，逻辑起点和终点均为“实际使用者”。“需求汇总者”“平台公示者”和“物资调配者”这三者均为“实际使用者”服务。

完善服务需求导向应急物资保障的策略

应急物资保障是防范抵御重大风险和各类突发事件的重要基础支撑。主动服务于国家战略和国家安全是应急物资保障的应有之义。只有坚持需求导向的应急物资保障逻辑，才能构建集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的应急物资保障体系，进而使应急管理走向更加科学化和专业化的轨道。

第一，强化应急物资需求调查与评估。应急处置是一个复杂的过程，在借鉴历史经验和调查基础上的应急物资需求预估是一个较为可行的方式。我国应该在自然灾害综合风险普查的基础上，进一步将这项工作扩展于安全生产事故、公共卫生事件等其他领域。某一历史应急事件或模拟演练处置过程中涉及到的物资可能由储备物资、消耗物资、新增物资和不可使用物资等构成。这些源于实际使用者的应急物资历史统计与需求评估可以为决策提供更加可靠的依据。因此，在历史经验、模拟演练等基础上，还需进一步完善源于实际使用者的应急物资需求预测机制。

第二，建设统一的智能化管理系统。分散化和多部门化的应急物资需求迫切要求建立统一的管理体系，确保危机时刻物资拿得出和用得上。只有建立统一的应急物资管理信息平台才能实现物资的集中管理和统一调拨。应急管理部门与粮食和物资储备部门应统筹建设统一的应急物资管理信息平台，构建统一的智能化管理系统，整合来自各级政府、行业部门、社会组织、企业和家庭的物资资源。要统一物资分类编码，构建种类齐全和数量充足的应急物资，尤其是要补足高端和专业物资的数量。主动拥抱“新基建”，应用区块链技术、物联网、人工智能、大数据技术等使每一件物资全程可追溯，实现产能、储备、调配和物流的全过程透明化和高效化。一方面，统一的智能化管理系统能够迅速收集和公开突发事件援救信息与物资需求信息。另一方面，这也使得应急管理者和社会各界支援者的救援更加有序和科学。同时，统一的智能化管理系统还需建立智能预警机制。一是根据应急物资的需求紧缺程度，给出响应的预警提示。二是能够预警应急物资储备不足、过度储备、重复储备等。

第三，构建多元的应急物资储备体系。首先，坚持按需储备，强化精准储备。以实际使用者为导向，结合需求评估，动态调整应急物资储备种类和数量。其次，坚持储备方式多样化，完善政府储备、协议储备和产能储备的运行机制。例如，美国医疗物资储备主要有两种方式：一是12小时能够到达的紧急物资，属于政府储备；二是针对性紧急物资，可在24至36小时能够到达，一般通过合约储备于供应商处。为此，我们应该从实际使用者的需求出发，完善基于政府财政资金支出的多样化储备运行机制。

第四，完善便捷化应急采购机制。首先，应用公共资源交易平台，及时启动便捷化应急采购。突发事件发生时，借助公共资源交易平台，充分应用大数据技术，汇总相关企业生产和销售信息，及时启动应急物资采购预案和发布采购信息，建立应急采购的“绿色通道”并实施应急物资采购。其次，强化应急物资采购全流程电子化，尽可能实现智能化采购。一是应该建设稳定而具有充足生产能力的供应商库。二是各级各类采购部门应该高度重视“互联网+供应链”的构建，以保证在应急状态下的采购生命线的畅通与快捷。

第五，构建准军事化的应急物流系统。中国抗击新冠肺炎疫情的经验表明，实行国家统一调度，建立绿色通道和准军事化运输配送系统，能够有效保障重点地区的物资供应。类似地，可以建立应急物资国家物流体系和军民共享机制。建设高效便捷的准军事化应急物资流通渠道尤为重要。这也是应对重大突发事件的重要举措。

第六，构建公开科学的应急物资调配体系。首先，高度重视应急物资调配全链条信息的共享性和公开性。充分应用智能化管理技术，确保一物一码，实现应急物资需求、生产、采购或捐赠、储备、调拨、物流等全过程信息共享与公开。其次，确保应急物资调配的科学性与合法性。坚持高效和节约是我国应急物资管理的基本原则。应该强化国家应急管理部门的统一指挥权，坚持科学配置和责任明晰的原则，借助智能化管理手段，不断优化物资调配方式，确保应急物资高效配置。同时，为了保证物资调配的合法性和廉洁性，纪检监察部门还应及时介入、及时跟踪监督。

（作者为中国人民大学国家发展与战略研究院专聘研究员，中国人民大学公共管理学院教授、博导；中国人民大学公共管理学院博士研究生侯宝柱对本文亦有贡献）

【注：本文系国家社科基金重大项目“紧急状态的类型化和立法研究”（项目编号：20&ZD175）阶段性成果】

【参考文献】

①习近平：《在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话》，《求是》，2020年第4期。

②习近平：《全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系》，《求是》，2020年第5期。

③《加强反垄断反不正当竞争监管力度 完善物资储备体制机制深入打好污染防治攻坚战》，《人民日报》，2021年8月31日。

④《深化改革健全制度完善治理体系 善于运用制度优势应对风险挑战冲击》，《人民日报》，2020年4月28日。

⑤陈国权、张岚：《从政府供给到公共需求——公共服务的导向问题研究》，《人民论坛》，2010年第2期。