以“家庭邻托”推动纾解托育难题

【中图分类号】F12 【文献标识码】A

婴幼儿养护问题是影响生育率的关键要素之一，作为积极生育支持体系的重要构成，普惠托育服务体系建设对于纾解当前广大家庭的托育难题具有重要意义。过去四年间，相关政府部门先后出台了一系列指导文件，不断优化生育政策、完善生育政策配套支持措施，大力发展生育支持体系。2023年3月，国家卫生健康委人口家庭司发布《家庭托育点管理办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），其中对家庭托育点的场所、登记流程、服务对象、服务模式、收托人数、空间安全等都进行了规定，为促进家庭托育点规范发展、化解婴幼儿托育市场的供需矛盾提供了新的政策指引。然而，家庭托育点或“家庭邻托”（简称“邻托”）在我国是一个新事物，其真正落地以及平稳、可持续发展需要解决来自多方面的挑战。

当前托育服务的主要模式

从2017年开始，中国的出生人口规模持续减少，而这意味着未来需要入托的婴幼儿数量也会相应降低。但随着城镇化的发展，以及人们越来越重视孩子的养育质量，中国仍面临巨大的托育服务需求。

政府在托育服务体系中的角色定位主要是服务的引领者与示范者、规章制度的建立者和服务质量的监督者等；换言之，仅仅依靠政府的力量无法满足广大家庭的托育需求。因此，要借助市场的力量来进行扩面，让社会幼育服务在托育服务体系中占据合适的位置，这样既可为更多有需求的家庭提供婴幼儿的日常照料服务，也可撬动托育服务产业的发展。未来，社会托育服务的发展应该政府市场“两手抓，两手都要硬”，打造托育服务业和托育产业协同发展的新格局。

从现实情况来看，公立的托育机构在园舍环境、硬件设施、师资培训、资金投入、经营历史、社会口碑、运行压力、政策扶持等方面都具有相对优势，教师队伍稳定、平均受教育程度较高，家长认同度也较高，因而经营状况相对较好。

而市场化的机构却存在两极分化的现象，或很高端，或很低端。低端机构由于资金来源、服务内容、服务质量、保教队伍等都无法获得保障，安全和管理等方面也不到位，所以口碑较差，经营惨淡、难以生存。在优胜劣汰的市场竞争中，这类机构的成活几率较低，但也不会完全消失，总有部分群体需要低价服务（但其将面临相对多的安全隐患）。

少量高端机构资金雄厚、软硬件设施更好、师资队伍搭配合理且专业素质较高、服务内容丰富多样，故在社会上有较好的声誉。因此，尽管其收费昂贵，但许多家长会为了“不让孩子输在起跑线上”而愿意付费，故高端机构也始终具有一定的市场。而且，通过昂贵的收费，机构可以提高服务质量及人员待遇，从而实现良性、持久的运营。

在各类民营机构中，“家庭邻托”或“家庭托育点”逐渐进入政府的视野。2020年12月国务院办公厅发布的《关于促进养老托育服务健康发展的意见》和2021年4月健康中国行动推进委员会发布的《健康中国行动2021年工作要点》都提到了“家庭邻托”。但总体上，直到最近，相关政策对这类机构的定位还不甚清晰。目前，家庭邻托是在超大城市较为常见（相较于非家庭服务以外的其他市场化服务而言）的一种服务模式。在托育服务体系正从零起点上开始重建之时，邻托服务可能是能够有效满足家庭迫切、刚性需求的一种服务模式，具有很大发展空间。此次《征求意见稿》的出台，从硬件要求、人员资质、服务标准、安全监督等维度，为该业态提供了规范化发展的制度基础。

发展家庭邻托的必要性

家庭邻托是指分散在居住社区、以3岁以下婴幼儿为服务对象、落脚于家庭的、分散式的微型托育点，具有规模小、收托人数少、收托时间弹性、收费成本较低、以照看为主或养育功能齐全等特点的一种服务形式，类似于集体性的“家庭保姆”或家庭托儿所。这类服务模式有助于打通婴幼儿照护服务“最后一公里”。

相较于机构式托育，邻托能提供熟悉、温暖的环境以及稳定的依附对象，而且，这种个别化或小团体的托育形式可以为3岁以下婴幼儿提供更多的个别化的照料及充满母爱或亲情的关怀，更能满足尚不具备生活自理能力的婴幼儿的基本生理需求。部分高端家庭式邻托还会开展科学化的课程，并通过全天候的视频监控保障托育的质量和安全。这种方式不仅可在一定程度上解决年轻父母的婴幼儿无人照看的难题，也有助于婴幼儿养成良好的行为习惯，故成为很多年轻父母青睐的一种服务类型。同时，因服务者和被服务者多为邻里，熟人关系带来彼此信任，婴幼儿的疏离感相对较弱、安全感相对更强。可以说，邻托于家庭便利，于儿童安全，于社会有效。

将邻托纳入托育服务体系既有政策依据，也有法律基础。2019年5月国务院办公厅发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》提出，要发展多元化的托育服务；《关于促进养老托育服务健康发展的意见》将家庭托育点引入政府考量范围；《健康中国行动2021年工作要点》进一步明确了家庭邻托管理办法的起草和负责单位；《征求意见稿》的出台，意味着邻托的价值得到认可，可能将被纳入以政府为主导、正规市场和社会为补充、家庭为中心、社区为依托的托育服务供给体系中。在相关法律法规出台后，适度推动家庭邻托的发展，是进一步扩大托育服务覆盖面的重要渠道。2012年版的《中华人民共和国未成年人保护法》第四十五条要求：“地方各级人民政府应当积极发展托幼儿事业，办好托儿所、幼儿园，支持社会组织和个人依法兴办哺乳室、托儿所、幼儿园。”将邻托模式纳入托育服务体系，使其身份合法化，既有助于这类服务的规范化和安全化，也有助于完善托育服务体系的基本构成。

将邻托纳入托育服务体系是对其他社会育儿服务的有效补充。笔者认为，无论是社会上的私立托育服务、还是家庭式的托育点，只要一种模式的资格评定、环境监测和服务质量能达到满足婴幼儿身心健康的要求且符合政府部门设立的托育机构准入基本标准，就应该鼓励其发展，并且尽快将其纳入到社会托育服务的整体框架中，支持并鼓励有育儿经验和相关资格的个体开办微型的、家庭式的托育点。邻托靠近家庭，嵌入社区，可享受民用水电煤气等方面的待遇，故收费较低，可降低托儿成本，具有明显的普惠性质。邻托是家门口的服务，有助于满足因特殊原因而不能进入机构接受服务的婴幼儿的需求；因照顾孩子而放弃工作的人也可以通过提供邻托服务而实现自己的社会价值；它还可以为处于待业状态的人创造创业、就业机会，这也是积极响应国家“大众创新，万众创业”号召的现实举措。

2022年4月，“浙江省台州市路桥区小鹤培家庭托育”获得《依法开展托育服务告知书》，这是中国大陆第一家获得备案的邻托园。此后，浙江、山东、河南、安徽、广东深圳等多地都在积极开展家庭托育点的探索。《征求意见稿》的发布及其后续的完善，有助于进一步推动邻托的落地、规范与发展，成为中国托育服务体系和生育支持体系的组成要件。

发展家庭邻托面临的现实挑战

为纾解婴幼儿的照护难题，邻托应运而生。邻托尚属新鲜事物，还处于起步阶段，其优势在于规模小、送托距离近、时间灵活、适配性强。但同时，邻托可能存在数量多、地点散、管理难等问题。为促进邻托良性健康发展，需要关注以下几个方面。

第一，法律规范问题。邻托最初多是由有3岁以下婴幼儿的家长为了兼顾照顾子女和获得收入、收纳邻近朋友的孩子所设立的托育点，服务地点也以家庭自有住宅为主。根据《中华人民共和国民法典》第二百七十九条规定：“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。”对于住宅和经营性用房的界定，对开展邻托服务的资质和成本具有重要影响。

第二，入托婴幼儿的安全问题。托育点的底线是安全、卫生与健康。婴幼儿在家庭托育点的安全是父母和社会首要关心的问题。家庭托育点位于居民住宅区内，而住宅的建设标准与正规托儿所在房屋结构、层高、楼层等方面都存在较大差别。在很多方面可能难以达到设立托育点的标准。此外，托育点及其所在小区的消防、安全设施等可能不甚完备，单元楼和小区其他居民可能给婴幼儿带来骚扰甚至伤害。住宅楼房种类的参差不齐，无法满足托育点的基本设立标准，存在着设施不齐和无关人员干扰的安全隐患。

第三，市场监管问题。一是无人监管：尽管中国目前邻托相对普遍，但大多尚处于无处登记、无人监管的状态。二是无法监管：邻托规模虽小，但也是一种市场服务，必须具备托育机构应具有的基本功能，必须符合相关的规范和标准。婴幼儿托育服务管理牵涉卫生、教育、食品药品监督等诸多部门，而家庭邻托多无相关证照，主管部门难以对其服务进行监管、评估与消除安全隐患。三是软硬件不到位：邻托暂未具备必要的安全设施和活动场地，例如可供婴幼儿午休的床位和独立使用的卫生间、独立的婴幼儿活动室、保健和信息监控设施等。在所有的托育模式中，分散性强、规范性差、监管性弱的邻托服务无疑最难管理。监管上的不足或给从业者带来一时便利，但也埋下了不确定性和经营风险的隐患。

第四，邻里关系协调问题。根据《物权法》的规定，业主若将住宅改变为经营性用房，除需要遵守法律、法规以及管理规约外，还需要有利益相关者（如：业主）的同意，并需由居委会或社区出具证明。尽管邻托规模小，但因婴幼儿接送都是上下班高峰时间，难免会加大社区内和周边的拥堵程度；邻托不仅要提供日常性的教育活动，婴幼儿也需要室外活动，而孩子在公共空间的游戏活动、打打闹闹等，存在扰民的可能，容易引起邻舍的不满；若遭投诉，邻托将难以正常运营。

第五，托育点的可持续发展问题。《征求意见稿》要求：举办家庭托育点，应符合地方政府关于住宅登记为经营场所的有关规定，并向所在地市场监管部门依法申请注册登记；托育点应为婴幼儿提供生活照料、安全看护、平衡膳食和早期学习机会，促进婴幼儿身心健康发展；托育点每一名照护人员最多看护3名婴幼儿，家庭托育点婴幼儿人均建筑面积不应小于9平方米；托育点应设置视频安防监控系统，监控录像资料保存期不少于90日。这些都是保障婴幼儿健康安全的底线要求，实际上也是邻托长期发展的制度保障——只有婴幼儿照护得好，邻托才能真正发展起来。但同时，这些要求也会加大邻托成本。虽然邻托场所是私人住宅，享受民用标准的水、电、气、暖、物业费等，故这方面的成本相对机构托育而言较低，也省去了部分的租金成本，但将收托婴幼儿人数的上限限定为5人，且至少需要有两个保育员，再另行配备餐饮、保健、安保人员（当然，一个人可能身兼数职）等，人员成本构成邻托的庞大开支，再加上住房改造、装修及日常运营开支，可能带来邻托的入不敷出。若无有效的多元破解路径，家庭邻托将难以为继。

国外家庭邻托的发展情况

邻托在中国刚刚起步，但在世界范围内已有了较长一段时间的发展历史。第二次世界大战、尤其是1980年代以来，西方福利国家面对持续走低的生育率，开始大力发展以家庭为中心的家庭友好（支持）政策，提供大量面向家庭、多种形式的幼育服务。家庭邻托就是幼育服务的一种重要形式，英国、丹麦、瑞典、加拿大、日本等国的邻托服务发展较好。

英国的邻托服务发展较早，服务对象包括0—8岁的孩子。为保证服务质量，英国政府采取了严格的监管措施。一是进行严格的资质审查：从业者须进行多元认证、获得国家执照和获取培训结业证书等；成立全国家庭邻托协会、国家保育审查委员会、国家职业资格协会、全国儿童保育暨教育协会等多个监管组织，对邻托进行全方位、全天候的资格审查与管理。二是设定清晰的从业标准：从业者在开展托育服务之前须先在教育标准局进行注册，再加入全国家庭托育从业者协会并成为会员；从业者必须年满18周岁、拥有高中以上受教育程度，且至少具有一种执照——国家保育审查委员会颁发的执照，或国家技能鉴定证书（二级以上），或参与儿童保育暨教育协会提供的培训课程证照；注册的保育员需要接受课程培训，取得急救训练执照；此外，还需提供健康检查和无犯罪纪录等证明材料。三是进行有效管理：在受托的婴幼儿数量上，包括从业者自己的孩子在内，8岁以下儿童不得超过6名，且在任何时候，5岁以下婴幼儿均不得超过3名，1岁以下不得超过1名；在服务提供过程中，必须经过教育标准局的年度督察，以确保环境的安全与友善。四是多方共同参与：为建立多样化的托育服务体系，英国采取了地方政府、托育从业者、家长共担责任的模式，推动互助组织发展，为家庭托育相关人员提供经验交流的机会。1997年，英国政府出台的国家儿童托育发展战略规定，地方政府工作人员、从业者、志愿性组织应组建家庭托育从业者网络，在同一地区的家庭托育从业者可以连结成相互支持的团体。

丹麦是北欧国家中公共托育服务发展最早、发展规模最大的国家之一。其托育服务主要由中央的社会事务部负责，地方政府出台相关法规、确立托育方式、质量标准和从业者的训练及合格证的核发等事宜。从业者在向政府提交申请后，需接受政府工作人员无犯罪纪录等方面的审查。审查通过后，从业者需要接受一段时间的培训和13个月的试用期；试用期结束后，他们仍将再次经过地方政府的聘雇委员会的认定——由来自地区主管、教育督导、民间团体的3位成员组成，才能予以正式批准。其后，从业者开始成为正式的工作人员：一位从业者最多可照顾5个0—2岁的婴幼儿；每周工作48小时，每年需接受一周的培训，并受地方政府的督导；每年可享受5周的带薪休假。同小区的从业者也会成立相应的互助组织，以协调休假、互相帮助。此外，从业者每月在固定时间内，可带着入托的婴幼儿到小区的公立托育中心，参加团体游戏，给予婴幼儿互相认识、参加集体活动的机会。

瑞典家庭式托育的发展和监督主要由教育部门负责。该部门的主要职责包括：制定地方政府管辖人员及家庭式托育工作人员的指导手册、师资培训计划；制定“家庭式托育国家从业指南”，协助家庭式托育从业者提供有利于婴幼儿健康成长及学习的服务；筹措相关经费，聘任督导负责评估、甄选、督导托育从业者；提供咨询与支持，并为质量达标的平价民营托育机构给予财政支持。同样，瑞典教育部门也要求，家庭式托育从业者必须具有婴幼儿的照顾经验和高中及以上的受教育程度。在瑞典，一位家庭式托育从业者可同时照顾5—6个儿童。瑞典各地区的家庭式托育从业者也成立了自助团体，并得到地方政府的大力支持，他们通过多种途径，分享育儿经验，彼此之间互相支持。

加拿大家庭式托育的主要服务对象为3岁以下儿童，也主要由教育部门管理。该部门主要负责家庭式托育的基础设施、卫生安全、职员质量、职员与儿童的比例、以及组织与管理等设立规范与标准。安大略省对家庭式托育负责人的资质要求更高：办理家庭式托育点的法人必须有合格的营业执照，且明确规定，法人有责任确保家庭和看护者满足托育儿童的基本要求，并对受托规模进行限制。

日本家庭式托育的主管部门是厚生劳动省。厚生劳动省把家庭式托育的从业者称为“家庭福利员”，设立了全国家庭福利员协会，统摄家庭式托育服务的管理工作。该协会的主要职责是，为家庭福利员进行资格认证审核及培训，对家庭式托育从业者进行监督管理。全国家庭福利员协会对“家庭福利员”的年龄、从业资格、保育经验、健康状况（包括家庭成员）、家庭住宅面积和基本设施等，均作出详细规定；同时规定，每位家庭式托育的从业者可照顾3—5名婴幼儿。

发展家庭邻托的基本思路

发展家庭邻托以满足婴幼儿的托育服务需求，要明确邻托服务在托育服务体系中的定位，将邻托纳入普惠性托育服务体系中，不断完善邻托服务的标准规范。家庭邻托从业者亦应基于邻里需求，提供多层次、专业化、保质量、高质量以及灵活多样（如：全日托、半日托、临时托、计时托等）的幼育服务，更有效地满足邻舍群体的真实诉求。针对现有问题，借鉴国际经验，发展邻托可以遵循以下思路。

第一，加强源头与过程监管，筑牢邻托安全底线。从业者接受公共部门的监管，遵循相关的法律制度与政策规定，从而保证婴幼儿以及邻托从业者等各方面主体的安全。就源头监管而言，政府和社区要事先做好邻托点安全、健康等方面的风险评估，制定与邻托服务相符合的软硬件标准规范，敦促邻托点必须达到消防证、食堂卫生许可证、卫生保健证、房屋安全证、技防证“五证”齐全的标准，并以此作为开门营业的前提条件（这些是最重要的指标，其他的诸如开展邻托的目标、原则、教育课程和教材安排、保教人员的职责划分等，只要不对婴幼儿健康安全构成威胁，则应置于次要管理范畴；此外，邻托的场地与设施、活动场所面积等，最好能符合住建部门、卫生健康部门、教育部门规定的最低标准，但也不必作较苛刻的硬性规定和要求）。同时，有关部门要开展严格的资格资质审查：邻托服务的从业者需要向政府提交正式申请，满足身心健康、无犯罪记录、拥有高中及以上学历等标准；通过多元认证、国家执照、训练结业证书及强制登记注册制度等规定，进行资质审查，守护婴幼儿身心健康的第一道防线。加强过程监管同样重要。无论服务主体是谁、采取怎样的服务模式，幼育服务的管理都必然牵涉教育、卫生、食品药品监督等多个部门，邻托的发展也离不开各部门的监管。对此，一是应该尽快出台并持续完善针对邻托的运营监管制度，严格监督安全、卫生、健康等“软指标”的达标情况，时刻检查物资、器材、环境等“硬指标”的执行状况。二是加强相关部门定时的年度督察和临时性抽查，确保邻托场所环境的安全与友善，时刻保证托育点及其所在小区消防通道畅通、安全设施到位，防止小区内和小区外其他人对托育点可能带来的骚扰甚至伤害。三是加强邻托服务质量管理：控制收托数量（例如，基于幼儿年龄，一位从业者最多可照顾3—5个婴幼儿），保障每位入托的婴幼儿都能得到基本的、满足所需的养教关注；为邻托服务从业者提供咨询与支持，聘任类似教育督导的从业人员，以专人专职负责组织督查、督导托育点的从业人员、活动研究与开发和提供咨询服务，并对服务质量达标的邻托给予适当的财政支持。

第二，完善培训制度，提升服务质量。保证服务质量是邻托的灵魂，制定并落实邻托服务指导手册、相关从业人员入职培训和周期性培训计划、从业指南等是其重要的外在保障。一些访谈数据显示，与就近就便相比，部分家长更看重邻托服务人员的专业背景、服务质量、室内和室外活动场地等。开业前，邻托服务从业者需接受一段时间的非学历教育培训；机构运营过程中，从业者每年都需接受至少一周的培训。除常规性知识外，培训还需融入急救、应急等方面的知识，在专业人员的指导下，全方位提升从业者的理论与实践能力，持续涵育和巩固他们的职业道德素养，基于婴幼儿体格、动作、感认知、语言、情感及社会适应等各方面的综合能力发展，对婴幼儿实施科学的早期教育与养育，实现从“幼有所育”向“幼有优育”的转变，整体提升邻托的保育质量。

第三，协调邻里关系，促进良性运行。邻托能否存在并持久发展，也取决于它与邻里之间的关系。在开办之前，邻托服务的从业者应主动咨询邻里的意见和建议，认真听取和尊重邻里的想法；在经营过程中，邻托的日常活动、尤其是户外活动和其他声音较大的活动等应尽可能地安排在合理的时间进行；早接晚送时，应尽量错开居民上下班集中时间。同时，还应优先收托同一小区、同一社区的婴幼儿，最大程度地争取本社区居民的包容和理解。

第四，了解从业者的困境，给予适度帮扶。当下，社会各界对于邻托的需求规模、发展困境、服务者和被服务者的诉求等问题都还比较模糊。有关部门需要对该服务模式进行全方位的摸底，了解供需状况，把握供需之间的痛点、难点和堵点，并在掌握家庭式托育服务需求的基础上，借鉴他国经验，推动问题的解决。比如，针对邻托可能的高成本困境，可从工商、税务、借贷等方面提供相应的政策支持；政府的公共服务投入也要兼顾家庭托育点，在加强监管的同时，直接提供经济支持；社区也可以针对本社区的人口和托育需求情况，将面积适度、安全便捷的公共场所作为邻托场所，从而减轻家庭托育点的成本。在满足婴幼儿身心健康安全基本底线和兼顾全面发展的前提下，推动邻托服务合理有序、持续发展。

第五，把握消费者的真实需求，提供精准服务。目前社会上现存的邻托服务档次参差不齐。高端的家庭邻托点条件较好，小而精致，可以满足经济条件更好的家长的托育需求；但普通的邻托只能提供基本的保育服务，且硬件设施质量相对一般。而后者之所以能存在，主要是其满足了低收入家庭的婴幼儿照护这一刚性需求。对于普通邻托而言，只要能把安全风险降到最低，便应允许其开办运营。需要注意的是，邻托的主要业务应是提供全日制、半日制的托育服务，但也可针对家庭照料者的多样化托育需求，给他们提供计时性、喘息式的托育服务。

第六，成立行业互助组织，促进邻托稳健发展。多方共同参与，由地方政府工作人员、从业者、志愿性组织共同组成邻托从业者网络，成立全国邻托协会等组织，对邻托进行全方位、全天候的督导与监管。同一地区的邻托从业者也可以组成相互支持的自助团体，由地方政府予以大力支持。团体成员可以通过多种途径，打造育儿经验圈和母婴社群，分享育儿心得，彼此学习，共同进步。同时，邻托服务从业者每月可以在固定的时间，带着入托的婴幼儿到附近规模更大、更正规的托育机构等参加团体游戏，给予婴幼儿互相认识、参加集体活动的机会，培养他们的社会适应能力。

总之，家庭邻托在我国还是一个新事物，只有多方共同发力，加强内外监管，方能保质量、促发展、稳持续，真正形成让孩子舒心、家长安心、从业者顺心、社会放心的服务模式，进而推动行业健康发展和婴幼儿健康成长，助力中国生育支持体系的不断完善。

（作者为中央民族大学民族学与社会学学院教授）

【注：本文系研究阐释党的二十大精神国家社科基金重大项目“人口规模巨大的现代化：时空特征、机遇挑战与路径机制研究”（项目编号：23ZDA019）阶段性成果】

【参考文献】

①蔡弘、郭明雯、陈阳阳：《家庭式托育的国外经验及启示》，《中国人口报》，2022年4月20日。

②樊晓娇、陈炜：《家庭式托育服务供给：特点、困境与出路——基于广州市F品牌托育园的调查》，《中州学刊》，2022年第5期。

③国家卫生健康委流动人口服务中心课题组：《家庭式托育：现状、规制困境与政策建议——基于北京市“民居园”的调研》，《社会治理》，2021年第4期。

④刘中一：《家庭式托育的国际经验及其启示》，《人口与社会》2017年第3期。

⑤马瑜骏：《发展高质量家庭式托育服务：国际经验及启示》，《社会建设》，2021年第6期。