新时代十年首都生态文明建设和国土空间生态修复成效及政策体系（4）

三、国土空间生态修复规划要求及政策架构

（一）规划实施要求

国土空间治理是国家治理体系和治理能力现代化的根本基础，政策体系是实施治理的根本基础。

国土空间生态修复规划的核心就是要正确处理人与自然关系问题。从生命共同体数量、质量、结构、系统服务功能及系统稳定性等方面，诊断区域国土空间存在的关键生态问题与堵点，分析成因，明确国土空间生态修复对象，聚焦山水林田湖草沙生命共同体结构性、现势性、时空性的核心问题。要解决这一核心问题，我们设计了规划实施路径。从目标来看，要搭建生产高效、生活富裕、生态优良、高质量发展的生态产品供给系统，维护各类国土空间要素完整的系统结构，从而形成全域全要素的山水林田湖草沙生命共同体生态架构与体系。从时空策略来看，通过顶层设计、资金配置、区域治理、系统修复、工程实施等一系列策略来实现国土空间生态修复规划的实施。从制度机制来看，要建立自然资源产权体系、生态空间监测机制、国土空间规划体系、国土空间用途管制制度、生态修复补偿体系等，这一系列的体系也是正在逐步完善的。从目的来看，最终目的就是建设生态文明的国土。要实现空间绿色动能的释放，推进我国生态文明建设的进程。通过山水林田湖草沙生命共同体的建设，以自然观方式推进安全、绿色、高效、法治、和谐的生态文明建设。

就北京而言，有哪些具体的做法？在《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出的2035年发展目标中，就包括“成为生活更方便、更舒心、更美好的和谐宜居城市”，“成为天蓝、水清、森林环绕的生态城市”；在2050年发展目标中，明确提出要“成为富裕文明、安定和谐、充满活力的美丽家园”，“全面实现超大城市治理体系和治理能力现代化”。《北京市生态安全格局专项规划（2021年—2035年）》明确提出了总体目标和阶段目标。其中，总体目标包括保护区域战略性生态空间及重要生态资源，打通关键生态廊道，稳固生态功能节点，形成底线鲜明、蓝绿交织、功能融合的生态空间格局。构建超大城市韧性生态系统，切实保障首都生态安全，提升城市生态品质，不断满足居民对高品质生态空间的需求。2035年，生态空间格局进一步完善，生态系统健康稳定，自然生态系统连通性稳步提升，生态系统生产总值和固碳能力明显提升，生态惠民效益不断凸显。2050年，逐步向理想生态安全格局靠近，全面建成更高水平的国际一流和谐宜居之都，生态系统碳汇能力和民生福祉显著提升，助力首都率先实现碳中和。《北京市国土空间生态修复规划（2021年—2035年）》也提出了规划实施的发展目标，包括“将首都建设成为全球顶级生物多样性之都、全国生态文明建设的窗口城市、人与自然和谐共生的首善之区”等。

（二）政策体系架构

国土空间生态修复政策体系的构建思路包括以下几个方面：一是明确国土空间生态修复规划的定位；二是变革国土空间生态修复规划实施模式；三是加强国土空间生态修复规划法治建设；四是充实国土空间生态修复规划的内容；五是强化国土空间生态修复规划的监管与公众参与；六是解析国土空间生态修复规划实施的重大问题；七是完善国土空间生态修复规划实施保障制度。按照生态修复目标，整合竞争型制度、主导型制度、同盟型制度和疏远型制度，形成政策协同。对于政策体系构建逻辑而言，要明确治理任务、修复目标，按照国土空间生态修复的核心流程、行为边界、优先原则、保持同步、适时退出，来制定政策协同体系。

基于此，我们就设计了相应的国土空间生态修复政策体系的初步架构。其中，按照内容来分就包括自然资源监测监管体系、自然资源资产产权体系、国土空间用途管制体系、国土空间规划体系、国土空间生态修复体系、法律法规体系。下面，我们对这几个方面具体分析。其一，自然资源监测监管。自然资源监测与监管可以看作是国土空间生态修复效果的“晴雨表”。以前国土调查数据标准体系没有统一的规范，致使山水林田湖草沙等要素“底数不清、基数不全、总数不准”，现在我们要明确这一监测监管体系。同时，要多角度、多要素、多层次构建全面统筹、逐级传导的自然资源监测监管体系。其二，自然资源资产产权体系。自然资源资产产权体系对科学、高效的国土空间开发保护起到深层次影响。应该理顺自然资源资产管理的权责关系，构建权责明晰的自然资源资产产权制度。其三，国土空间用途管制体系。通过用途管制与事权审批，明确国土空间要素的开发利用强度与限制条件。协调经济发展和国土空间保护的关系，提升国土空间效率。其四，国土空间规划体系。通过引导国土空间资源要素重新配置和优化组合，构建稳定、协调的国土空间时序与秩序。其五，国土空间生态修复体系。要推动国土空间格局优化与品质提高，最大限度地实现自然生态系统保护与修复，加强国土空间生态修复制度体系建设，系统治理山水林田湖草沙生命共同体。应以最优的国土空间要素配比提高国土空间利用效率，切实保护自然生态空间。通过整体保护、系统修复、综合治理，增强自然生态空间系统的稳定性和生态服务功能，以构筑国土空间的牢固基底和空间新格局。其六，法律法规体系。生命共同体构建的结构性、底线性、权责性、融惯性等基础问题的解决都需要健全的法律法规体系给予保障。要强化各级政府在山水林田湖草沙治理中的责任担当，为国土空间差异化、特色化的生态品质提升赋能。

围绕政策体系架构内容的六个层面，国土空间生态修复规划政策体系架构包括法治、机制、体制、技术四个层面。其一，法治层面，从法律角度看包括国家级法律法规和地方配套法律法规。其二，机制层面，可以从经济机制、权属调整、权益维护、公众参与、激励机制、实施效果评价、业务能力建设等多方面进行考虑。比如，经济机制包括生态修复资金保障、土地使用改革政策、生态修复效益分配、生态修复市场化等多个层面；实施效果评价包括规划实施动态评价、耕地占补平衡评价、数量质量生态评价等一系列内容。其三，体制层面，更多是从组织保障、行政保障、年度实施计划、监督制度等方面建立规划实施的基本体制。其四，技术层面，要构建国土空间生态修复规划的规范和标准，以及监测预警系统、规划实施管理的信息系统等。