全球安全治理：去阵营化与多边主义

【中图分类号】D815    【文献标识码】A

近年来，全球安全治理面临严峻挑战。尽管冷战结束至今已三十多年，但一些国家始终抱持冷战思维，大搞针对特定国家的阵营化和排他性小圈子，对于推进全球安全治理构成严重阻碍。

2022年2月以来，北约与俄罗斯围绕乌克兰危机的阵营对抗全面激化，正是这种阵营化和排他性小圈子长期不断发酵酿成的恶果。2023年10月以来，在巴勒斯坦加沙地带，以色列与巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动（哈马斯）爆发激烈武装冲突，造成严重人道主义灾难，地区安全形势更是雪上加霜，国际社会却难以采取有效行动，全球安全治理呈现冷战结束以来最严重的逆转态势。

去阵营化：推进全球安全治理的当务之急

二战结束后，从1949年到1955年，北约与华约两大军事同盟组织相继成立，东西方阵营对抗格局在欧洲逐渐形成。20世纪90年代初，随着冷战结束，华约组织宣告解散。然而，作为冷战期间阵营对抗工具的北约不仅没有解散，反而不断扩大成员范围。冷战期间，北约成员以北大西洋两岸的北美西欧国家为主，仅有希腊与土耳其两国位于地中海东部沿岸。到2004年，冷战结束后仅十余年，北约成员即已囊括从波罗的海到黑海广大区域的众多中东欧国家。尤其值得一提的是，随着波罗的海三国加入北约，北约边界直抵俄罗斯心脏地带，距俄罗斯第二大城市圣彼得堡仅130公里左右，俄罗斯的地缘安全空间受到严重挤压。截至2023年4月，随着芬兰的加入，北约成员已由冷战结束时的16国增至31国。

与此同时，北约频繁举行大规模军事演习，以强化协调作战能力。2015年10月至11月，北约举行了当时号称冷战结束后规模最大的“三叉戟接点”军事演习，参演总兵力达到3.6万人。仅仅三年后，2018年10月至11月，北约又举行了新一轮规模更大的“三叉戟接点”军事演习，堪称“2015年军演的升级版”。此次演习持续五周，覆盖从北海到波罗的海的广大地域，参演总兵力达到5万人，调动65艘舰船、250架飞机和至少1万辆车辆。乌克兰危机于2022年2月全面升级后，北约军事演习更趋频繁。2022年3月，北约在挪威举行“寒冷反应2022”军事演习，参演兵力达3万人。2022年5月，北约在爱沙尼亚举行“刺猬2022”军事演习，演习地点距俄罗斯边界仅60多公里。2022年6月，北约举行“波罗的海行动2022”军事演习，来自16个国家的40余艘舰艇、75架飞机和7000余名军事人员参演。不仅如此，北约各类军事演习的规模和强度也呈升级之势。2023年6月，北约举行了“空中卫士-2023”军事演习，这是该组织1949年成立以来规模最大的空中军事演习。2023年9月，北约又公布了代号为“坚定捍卫者”的2024年春季大规模军事演习计划。

无论是扩大成员范围，还是强化协调作战能力，北约的针对目标都显而易见。尽管冷战早已结束，但冷战思维却从未退出历史舞台。受此影响，冷战期间欧洲东西方阵营对抗逐渐演变为当今北约与俄罗斯的阵营对抗。乌克兰危机于2014年初爆发，正是地区安全格局阵营化导致的直接后果。而乌克兰危机久拖不决甚至不断升级，反过来又导致北约与俄罗斯的阵营对抗进一步趋于激化，由此形成恶性循环，严重威胁地区乃至全球安全。

与欧洲情况相似，亚太地区安全近年来同样面临阵营对抗的严重威胁。在原有的美日、美韩、美澳等双边军事同盟基础上，“小多边”军事合作不断搅动亚太地区安全格局。2021年3月，美日印澳“四方安全对话”机制（QUAD）首次举行领导人视频峰会并发表联合声明，宣称将全面推进军事、经贸、科技、非传统安全等领域合作。2022年3月，该机制再次举行领导人视频峰会，不仅讨论如何应对乌克兰危机，而且重申要维护“自由和开放的印太秩序”。

为强化自身主导的军事同盟体系，一些国家不惜损害国际核不扩散努力，加剧地区核军备竞赛。2021年9月，美、英、澳三国宣布成立“奥库斯”（AUKUS）联盟，并于同年11月签署《海军核动力信息交换协议》。根据该协议，澳大利亚将在美、英支持下获取核潜艇制造技术。“奥库斯”联盟的形成引发印度尼西亚、马来西亚等邻国的强烈不安，对于东南亚地区无核化前景与安全形势构成严重威胁。

在东北亚地区，美日韩三边安全合作也构成地区安全隐患。2023年8月，美、日、韩三国领导人举行戴维营峰会，这是三国首次在多边国际会议以外场合专程举行领导人峰会。此次峰会宣称：“为协调应对影响其集体利益和安全的地区挑战、挑衅和威胁，美、日、韩政府承诺迅速开展相互磋商。”此外，美日韩三边安全合作将实现机制化，每年至少召开一次领导人峰会，强化三边安全协作，每年定期举行三边多领域军事演习，到2023年年底实现实时共享导弹预警数据。

尽管亚太地区尚未出现类似北约这样的多边军事同盟，但一些国家在该地区竭力打造各种“小多边”安全合作机制，同样凸显了针对特定国家的阵营对抗倾向。尤其值得注意的是，与北约侧重军事合作不同，无论是美日印澳“四方安全对话”机制，还是美日韩三边安全合作，都强调军事合作和经济技术合作应齐头并进。除上述机制外，个别大国为维护其在高端产业链和高新技术领域的优势地位，推进在战略产业和尖端技术领域的排他性合作。受此影响，亚太地区既有的产业链与供应链合作很可能受到严重破坏，在军事领域之外的经济技术领域也面临着阵营对抗的潜在威胁。

在传统安全领域之外，全球安全治理在生态安全、网络安全、反恐怖主义、人道救助等众多非传统安全领域也受到阵营政治的严重干扰。在这些领域，一些国家决定自身立场和政策不是根据事情本身的是非曲直，而是依据彼此关系的远近亲疏奉行双重标准。2023年8月24日，日本正式启动福岛核电站核污染水排海。截至11月20日，在不到三个月的时间内，累计已排放核污染水超过2.3万吨。即使不考虑福岛核电站仍在不断产生新的核污染水，仅仅完成现存核污染水排海，就需要至少30年时间，这使得全球海洋生态安全面临前所未有的重大风险。然而，在阵营化与集团政治思维驱使下，美国等一些西方国家对此不仅没有予以制止，反而以各种方式表示支持，将狭隘的政治利益算计置于全球海洋生态安全的公益之上。

2023年10月以来，以色列以报复巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动(哈马斯)发起的武装袭击为由，在巴勒斯坦加沙地带展开大规模军事行动，导致该地平民大量伤亡，造成严重的人道主义灾难。然而，一些国家对此采取选择性无视，片面强调以色列单方面的自卫权，阻挠国际社会为恢复地区安全采取行动。10月18日，联合国安理会就巴西提交的加沙地带局势决议草案进行表决，草案内容包括谴责一切针对平民的暴力以及恐怖主义行为，呼吁根据国际人道主义法保护所有医护人员和医疗设施等。尽管该决议草案在安理会15个成员国中获12票赞成，却因美国1票反对导致未获通过。12月8日，加沙地带人道主义灾难已空前严重，安理会就在该地立即实现人道主义停火的决议草案再次表决，尽管该决议草案获13票赞成，却再次因美国1票反对导致未获通过。

一系列清晰的事实表明，从欧洲到亚太地区，从军事安全到经济安全，从传统安全到非传统安全，国际安全格局阵营化已构成全球安全治理当前面临的最大挑战。要克服这一挑战，必须摒弃冷战思维，抛弃阵营对抗和集团政治的错误理念。安全从来都是全球公益，倘若一味从本国角度关注安全而不顾及其他国家的安全关切，任由全球与地区安全格局阵营化泛滥，只会在各国之间加剧不安全感的恶性循环，制造“你之安全即我之威胁”的安全困境，全球与地区安全治理体系必然走向撕裂化与碎片化。只有秉持共商共建共享理念，尊重和保障所有国家的合理安全关切，才能构建代表国际社会最广大成员共同利益的全球安全治理体系。有鉴于此，去阵营化已成为推进全球安全治理的当务之急。

多边主义：推进全球安全治理的必由之路

如前所述，亚太地区的美日印澳“四方安全对话”机制、美英澳“奥库斯”联盟和美日韩三边安全合作都打着“小多边”旗号。而在欧洲，北约已成为拥有31个成员国的大型多边军事同盟组织。然而，无论是亚太地区的这些“小多边”机制，还是北约这样的“大多边”军事同盟，都属于党同伐异的阵营对抗和集团政治，不是真正的多边主义。有效推进全球安全治理，必须奉行真正的多边主义，秉持共同、综合、合作、可持续的新安全观。共同安全，意味着全球安全治理应重视各国合理安全关切，尊重和保障国际社会所有成员的安全。各国虽然安全利益诉求各异，但都享有平等且相互包容的安全权利。综合安全，就是要在全球安全治理中统筹推进从军事安全到经济安全、从传统安全到非传统安全等诸多不同领域的安全议题。随着现代人类文明的发展与进步，面对更趋丰富的安全内容体系，全球安全治理需要统筹推进、综合施策。合作安全，就是要通过共商共建共享的国际合作推进全球安全治理，借助开放包容的多边合作培育合作思维、创新合作路径、扩大合作范围。可持续安全，在于发展是安全的基础，全球安全治理应将发展和安全并重，由此迈向持久和平。

共同、综合、合作、可持续的新安全观深刻诠释了何为多边主义的全球安全治理路径。在全球安全治理中奉行真正的多边主义，首先应有效维护联合国作为全球安全治理机制核心主体的权威与地位，必须将《联合国宪章》宗旨和原则作为最基本的国际行为规范予以严格遵守。联合国是当今世界成员数量最多、涉及领域最广的普遍性国际组织，也是全球最具代表性和包容性的多边国际机制，《联合国宪章》是指导当代国际关系的准绳。从乌克兰危机到巴以冲突，一系列安全危机清晰表明，倘若违背《联合国宪章》宗旨和原则，推行集团政治和阵营对抗，只会加剧安全挑战，最终危害所有国家的安全利益。

有鉴于此，在全球安全治理中奉行真正的多边主义，还应在《联合国宪章》宗旨与原则指导下，遵照安全不可分割原则，构建均衡、有效、可持续的全球与地区多边安全机制，通过对话协商以和平方式解决国家间的分歧和争端。国际社会是不可分割的安全共同体，各国享有相互平等、相互依赖的安全权利，不应将各国的安全利益诉求人为割裂制造对立。当今世界有将近两百个主权国家，各国之间的安全利益诉求难免有相互冲突之处。通过对话协商以和平方式解决各国之间的分歧和争端，是维护国际和平与安全的基本行动路径。构建人类安全共同体，就是要在以联合国为核心的全球安全治理机制之下，通过各种包容性而非排他性的地区安全多边平台实现各国充分的对话协商。

当前，亚太地区已有亚洲相互协作与信任措施会议（以下简称“亚信会议”）、新加坡香格里拉对话会和北京香山论坛等延续已久、影响较大的安全领域多边会议机制，为地区安全合作与对话提供了稳定可靠的多边平台。亚信会议是哈萨克斯坦于1992年在第47届联合国大会上倡议建立的安全问题多边论坛，致力于制定和落实旨在增进亚洲和平、安全与稳定的多边信任措施。亚信会议机制由各国政府代表组成，副外长级会议始于1996年，外长级会议始于1999年，领导人峰会始于2002年。该机制拥有中国、韩国、印度、俄罗斯、土耳其等28个成员国，另有美国、日本、印度尼西亚、欧洲安全与合作组织（以下简称“欧安组织”）、阿拉伯国家联盟等14个观察员国或国际组织。2022年10月，亚信会议第六次领导人峰会通过了《关于亚信升级的阿斯塔纳声明》《亚信成员国领导人关于信息安全领域合作的声明》《亚信落实<联合国全球反恐战略>行动计划》等成果文件，并一致同意设立亚信基金。

与亚信会议机制不同，新加坡香格里拉对话会和北京香山论坛均属“一轨半”对话机制。所谓“一轨半”对话机制，即由政府官员和民间人士共同参与，是相对于完全由民间人士参与的“二轨”对话机制而言。新加坡香格里拉对话会始于2002年，是当前亚太地区规模最大、规格最高的多边安全对话机制之一。该机制覆盖美国、中国、日本、欧盟等数十个国家和国际组织，既有各国军方代表以及外交与防务部门的部长和副部长级官员出席，也有国际安全领域众多专家学者以个人身份参与。在历年的香格里拉对话会中，各国官员和学者都有充分的对话交流，其中不乏不同观点的激烈碰撞。围绕地区安全议题，各国之间存在分歧实属正常，利用香格里拉对话会这样的多边平台坦诚沟通，尽管短期内并不能完全化解分歧，但无疑是在向正确的方向迈进。就此而言，香格里拉对话会可谓兼具包容性、灵活性和开放性的地区多边安全对话平台。

北京香山论坛始于2006年，最初属于“二轨”对话机制，早期参会者均以个人身份出席。2014年以后升级为与新加坡香格里拉对话会相似的“一轨半”对话机制，参会者扩大到各国防务部门和军方高官。随着国际影响力的不断提升，北京香山论坛开始拥有“北香会”之名，而新加坡香格里拉对话会与之相应被称为“南香会”。相比新加坡香格里拉对话会重在观点碰撞，北京香山论坛更强调在广泛参与、坦诚沟通的基础上凝聚共识。2023年10月，围绕“共同安全、持久和平”的主题，共有99个官方代表团、19国国防部长、14国军队总长（国防军司令）、6个国际组织代表及专家学者和各国观察员等1800余名嘉宾出席第十届北京香山论坛。鉴于当前亚太地区安全面临的阵营化风险，北京香山论坛已成为引领推动地区安全合作的重要平台。

在欧洲，能够真正彰显多边主义的莫过于欧安组织。该组织始于上世纪70年代出现的欧洲安全与合作会议（简称“欧安会”）机制，成立伊始即已跨越东西方冷战对抗的阵营边界，成员包括33个欧洲国家以及美国和加拿大，覆盖当时的北约和华约全部成员。冷战期间，欧安会为东西方加强对话协商、缓解紧张对峙局面提供了不可多得的地区多边平台。不仅如此，各国还以欧安会为平台先后签署了《欧洲常规武装力量条约》和《开放天空条约》。然而，随着阵营对抗和集团组织近年来在欧洲愈演愈烈，真正的多边主义前景渺茫，由欧安会而来的欧安组织黯然失色，曾经取得的地区安全治理成果也几乎化为乌有。2020年11月，美国退出《开放天空条约》。一年后，俄罗斯于2021年12月退出该条约。2023年11月7日，俄罗斯退出《欧洲常规武装力量条约》。作为回应，北约和美国宣布暂停参与该条约。事实表明，倘若远离真正的多边主义，有效的地区与全球安全治理必然无从谈起。

从亚信会议、新加坡香格里拉对话会、北京香山论坛到欧安组织，这些地区安全多边平台虽然各有特色，但都具有成员覆盖面广、包容性与开放性凸显的共同特征，为推进全球安全治理构筑了现实可行的多边主义路径。值得一提的是，即使二十国集团（G20）、亚太经合组织（APEC）这样并非专注于安全议题的多边机制，作为各国之间重要的沟通对话平台，也能在全球安全治理中发挥积极作用。如G20和APEC等多边机制恰逢其时地提供了沟通对话平台，为中美两国实现元首会晤创造了极为有利的条件。2022年11月，中国国家主席习近平与美国总统拜登在印度尼西亚巴厘岛G20峰会期间举行会晤，这是两国元首担任现职以来的首次线下会晤。一年后的2023年11月，两国元首又在旧金山APEC峰会期间举行会晤。中美元首会晤就事关中美关系的战略性、全局性、方向性问题以及事关世界和平与发展的重大问题深入交换了意见，展现了共同有效管控分歧、减少冲突对抗风险的积极意愿。在当前国际安全格局充满不确定性的背景下，中美元首会晤为推进全球安全治理增添了强劲的助推剂。

（作者为对外经济贸易大学区域国别研究院执行院长、国际关系学院教授）

【参考文献】

①《加强团结合作 完善全球治理》，《人民日报》，2023年9月25日。