李晓江：深入领会京津冀协同发展战略 锚定理想蓝图 推动高质量发展（2）

二、学习领会《京津冀协同发展规划纲要》《北京城市总体规划（2016年—2035年）》

（一）《京津冀协同发展规划纲要》

1.战略意义

《规划纲要》开宗明义指出了京津冀区域发展五个方面的问题：一是北京人口增长过快，“大城市病”问题凸显，比如常住人口、交通拥堵、房价持续上涨等；二是资源环境承载超限，自然生态系统退化，比如水资源短缺、地下水严重超采、建设用地过度扩张、土地开发强度偏高、大气污染严重等；三是资源配置行政色彩浓厚，市场机制作用发挥不充分，比如北京集聚了大量优质公共服务资源；四是战略定位缺乏统筹，功能布局不够合理，比如产业布局缺乏统筹、综合运输网络发展不平衡、城镇体系结构失衡等；五是区域发展差距悬殊，公共服务水平落差大。以上五个方面，就是《规划纲要》发布时京津冀发展的实际状况。

2.指导思想

在指导思想方面，《规划纲要》突出强调，以有序疏解北京非首都功能、解决北京“大城市病”为基本出发点，以资源环境承载能力为基础、以京津冀城市群建设为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹规划利用为主线、以构建长效体制机制为抓手。

3.发展目标

在发展目标方面，《规划纲要》提出了近期、中期、远期三个发展目标。其中，在中期目标上，《规划纲要》提出，到2020年，北京市常住人口力争控制在2300万人以内，其中城六区常住人口在2014年基础上每年降低2—3个百分点，北京“大城市病”等突出问题得到缓解，公共服务共建共享取得积极成效。对于这一系列目标，我们都已经基本实现，其中公共服务共建共享也于近年取得了一定的成绩，比如优质医疗资源的共建共享。远期目标的关键之一是京津冀区域一体化格局基本形成，这是近中期目标没有的内容。

4.功能定位

在此基础上，《规划纲要》还明确了京津冀的区域定位，主要是四个方面：一是以首都为核心的世界级城市群，主要是以首都为核心、生态环境良好、经济文化发达、社会和谐稳定；二是区域整体协同发展改革引领区，主要是加快改革创新步伐，建立健全协同发展体制机制；三是全国创新驱动经济增长新引擎，主要是大力实施创新驱动发展战略，推进经济结构优化升级；四是生态修复环境改善示范区，主要是率先建立系统完整的生态文明制度体系。

《规划纲要》对京津冀三个省市的功能定位都作出了描述，在三地的各自规划中得到了沿用。其中，北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心；天津是全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区；河北是全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。

5.有序疏解北京非首都功能

《规划纲要》对疏解非首都功能的对象作出了非常详细的描述：一是一般性产业特别是高消耗产业。北京尽管需要很多附属功能来支撑核心功能，但在发展过程中也产生了大量衍生、寄生功能，即在京津冀区域内制造了一个生产洼地、服务高地，导致了从高端制造业、科技研发到低端制造业什么都要的问题状态，一方面不断加重北京的负担，另一方面也剥夺了周边的发展机会。二是区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业。从市场规律来讲，因为难以立足于高成本地区，全世界基本上没有哪个物流基地是在大城市的核心区里的，但北京却因为打造成本洼地等原因，错误地成为区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业聚集的地方。三是部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能。我们要支持有条件的学校通过部分院系搬迁、办分校、联合办学等方式向外疏解，推动在京优质医疗卫生资源通过对口支援、共建共管、办分院、整体搬迁等方式向京外发展。四是部分行政性、事业性服务机构和企业总部。我们要推动在京优质医疗卫生资源通过对口支援、共建共管、办分院、整体搬迁等方式向京外发展，推动部分具备条件、具有明显地域特色的中央企业总部转移到相关产业集中地区。

关于疏解方式，《规划纲要》主要提出了两种：一是集中疏解，这一概念是在雄安新区设立前提出的；二是分散疏解，特别强调要充分发挥市场机制作用，形成聚集效应和示范作用。其中，在分散疏解方面，一般性制造业、批发业是我们做得不错的方面，但总体上还没有形成格局，仍需进一步做好这一方面的工作。

6.人口调控

关于人口调控，《规划纲要》特别强调了四个方面：一是严控在京高等学校招生人数和办学规模；二是严控医疗资源过度集聚；三是严控新增事业性服务单位和社会团体；四是实行市场准入负面清单管理，三省市制定各自产业准入目录。

（二）《北京城市总体规划（2016年—2035年）》

《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称《总体规划》）由中共北京市委、北京市人民政府于2017年发布并实施。其中，关于北京城市战略定位的内容与《规划纲要》一致，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。

《总体规划》第10条提出了“建设国际一流的和谐宜居之都”的发展目标。这一目标是非常人性化的，即以“国际一流”的最高目标和“和谐宜居”的居民生活目标替代了人口目标、经济指标、增长率指标等传统目标。在此基础上，《总体规划》列出了2020年、2035年、2050年的发展目标。

关于城市规模，《总体规划》提出要“严格控制人口规模，优化人口分布”，具体包括：确定北京市常住人口规模到2020年控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平；城六区常住人口在2014年基础上每年降低2—3个百分点；强调优化人口结构，改善人口服务管理，完善人口调控政策，转变发展方式。

《总体规划》提出要“实现城乡建设用地规模减量”“降低平原地区开发强度”，具体包括：到2020年全市建设用地总规模（包括城乡建设用地、特殊用地、对外交通用地及部分水利设施用地）控制在3720平方公里以内，到2035年控制在3670平方公里左右；促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用，到2020年城乡建设用地规模由现状2921平方公里减到2860平方公里左右，到2035年减到2760平方公里左右；减少平原地区城乡建设用地规模，调整用地结构，合理保障区域交通市政基础设施、公共服务设施用地，拓展生态空间，到2020年平原地区开发强度由现状46%下降到45%以内，到2035年力争下降到44%。

关于功能定位与发展目标，《总体规划》特别强调了中心城区，“是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的集中承载地区，是建设国际一流的和谐宜居之都的关键地区，是疏解非首都功能的主要地区”。同时，《总体规划》还对人口密度、建设总量、生态修复等方面提出了一系列要求，比如：到2020年中心城区集中建设区常住人口密度由现状1.4万人/平方公里下降到1.2万人/平方公里左右，到2035年控制在1.2万人/平方公里以内；到2020年中心城区城乡建设用地由现状约910平方公里减到860平方公里左右，到2035年减到818平方公里左右；到2020年中心城区建成市、区、社区三级绿道总长度由现状约311公里增加到约400公里，到2035年增加到约750公里；等等。

《总体规划》提出要“压缩生产空间规模”，这也是习近平总书记在京津冀协同发展方面提出的“三生空间”重要概念的一部分，也就是生产空间要减少，生活和配套空间要适度增加，生态空间要大幅增加。因此，《总体规划》明确，到2020年城乡产业用地占城乡建设用地比重由现状27%下降到25%以内；到2035年下降到20%以内，产业用地地均产值、单位地区生产总值水耗和能耗等指标达到国际先进水平。《总体规划》进一步提出，要“高水平建设三城一区，打造北京经济发展新高地”，“突出高端引领，优化提升现代服务业”，“腾笼换鸟，推动传统产业转型升级”。

在适度提高居住及其配套用地比重方面，《总体规划》提出，到2020年城乡居住用地占城乡建设用地比重由现状36%提高到37%以上，到2035年提高到39%—40%；到2020年全市城乡职住用地比例由现状1:1.3调整为1:1.5以上，到2035年调整为1:2以上。在提高生活性服务业品质方面，《总体规划》提出，一刻钟社区服务圈现状覆盖约80%城市社区，到2020年基本实现城市社区全覆盖，到2035年基本实现城乡社区全覆盖。

通过上述一系列“增”与“减”的要求，我们能够看到，《总体规划》聚焦于改善人居环境，强调国际一流、和谐宜居，以及控制人口，减少建设用地，减少产业用地，强调历史文化保护，特别是“老城和三山五园地区”“大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带”等一系列概念。更进一步的是，针对北京复杂的交通问题，《总体规划》还强调要“标本兼治，缓解城市交通拥堵”。