京津冀及周边地区大气污染治理“协同—绩效”评估

【摘要】运用耦合协同评估、交叉效率评估与动态窗口分析, 从经济、社会与生态维度考察了2013-2018年京津冀及周边地区(2+26+3市) 的大气污染治理情况。结果显示:  三个系统之间具有强劲的嵌套型互动关系, 但和谐程度低; 各系统均存在着显著的阶梯性差距,  且大部分地区处于低层级,  导致负外溢效应大于正外部性影响;  综合治理的“三阶段”排名格局较稳定, 各地区在不同评估窗口的绩效有增有减, 但整体呈下降态势。对此, 需立足于“三线一单”, 提升多系统耦合协同水平; 优化环保利益差核算与转移支付/ 补偿机制, 以专项责任目标引导多中心、多层级、多梯队的“ 地域+领域”联防协作; 拓展环境绩效维度、调减经济指标权重、健全数字化治理、严格终身追责等,  以完善地区全面发展效益考核体系,  强化结果应用的奖惩效力。

【关键词】  京津冀及周边地区;  大气污染治理;  耦合协同;  绩效评估

一、引言

随着传统粗放型发展方式引致的资源高消耗、环境污染严重和生态失衡等问题日益严峻, 实现经济高质量发展与环境可持续性保护相统一,  已成为新时代建设中国特色社会主义经济和生态文明“共同体”的重要内容。对此, 我国根据自身发展实情与全球气候治理共性需求提出“双碳”目 标: 二氧化碳排放力争2030年前达到峰值, 努力争取2060年前实现碳中和。“十四五”规划、十九届六中全会、2022年政府工作报告等均指出, 要强化多污染物协同控制与区域协同攻坚, 提高生态环境治理成效。对于京津冀及周边地区(2+26+3 市)的大气污染物连片排放与跨域迭代传输问题, 分散性属地治理的权责界定模糊、天然“搭便车”倾向等,[1] 导致其成效有限, 提升协同合力始终是攻克这一困境的共识。现阶段, 在以地方政府为“主责者”、中央与地方双重推动型“七省区八部委”联防联控机制体系建设的同时, 行政区划分割主导的属地治理模式与特殊任务推动的合作治理模式仍并存于治理实践, 虽创造出“奥运蓝”“阅兵蓝”“APEC蓝”及“两会蓝”等显著成效, 但这种整体性质量改善却未能可持续化、长期化。为此, 遵循大气环境的演化规律, 从自主治理能力、协同互动机制、专职绩效考核等层面, 切实提升区际精细化分工与通力协作水平, 是“ 十四五”期间推进深化治理所面临的重要挑战。

二、文献述评

针对京津冀及周边地区(2+26+3市) 大气污染协同治理效果何以不尽如人意的问题, 学术界已从多元维度提出相关认识。例如, 魏娜、孟庆国等从制度环境与资源禀赋双重约束的“结构— 过程—效果”考察提出, 协同立法模糊、协同结构差异、协同过程非均衡性等导致的“被动回应型”模式, 虽可获短暂效果, 但运行成本巨大且存在着明显的反弹效应。[2- 3] 王红梅等受“协同多维度模型”[4] 启发,  通过地方利益类型剖析指出, 非对称复合型府际利益关系, 是难以达成稳固型合作联盟的根本原因。[5] 李牧耘等从联防联控机制演进发现, 领导组织及机制不完善、地区 “ 位势差异”、政策工具类型失衡等,  使地方政府之间缺乏长效的横向沟通路径。[6] 臧雷振等以区域壁垒为视角分析揭示, 各地区设置的技术、经济、环境等壁垒,  以相互迭代方式阻碍了整体性协同治理进程。[7] 贺璇等从模式转型角度提出,  由于自然环境承载力约束与经济社会发展实际需求的多重差异,  中央与地方在协同治理过程中的财政转移支付可能会违背市场运行规律, 引发权钱交易、寻租等低效率问题。[8]

在我国由高增速向高质量转型的时代背景下, 根据大气污染复合性、公共性、外溢性等特征, 立足于区域动态空间发展战略布局, 促进经济、社会及生态协调发展，妥善解决属地内部成本—收益失衡问题、提升地方政府综合绩效水平，是推动京津冀及周边地区(2+26+3市)大气污染协同治理持续深化的关键。目前, 关于多地区、多系统发展协同度评估与环境治理绩效评估的研究已取得一定进展。例如, Christophe B 等进行的双元分析表明, 建立协同伙伴关系会造成成本提升, 阻碍了与远距离、差异化潜在伙伴拓展协作。[9]  基于Sieber等的耦合评估思路, 吴传清等运用熵权-TOPSIS 模型检验出, 长江经济带工业绿色发展绩效的区际差异大, 但整体协同效应强劲。[10] 张怡梦等针对城市生态脆弱性与政府绩效的耦合协同评估揭示出, 狭隘化的绩效法律法规, 泛经济化的绩效目标, 离散化的绩效主体行为、技术与制度弊端等, 使区域生态环境治理的协同度较低。[11]孙久文等采用改进的引力模型分析得出, 京津冀城市群的核心城市辐射力不足, 非核心城市联系紧密度较低,  内部空间结构有待优化。[12]  赵琳琳等根据京津冀生态协同度的动态测定提出, 应从整体层面的合理分工、差异定位、精准定责, 建立以环境保护为目标的区域利益均衡机制, 促进区域绿色高质量发展。[13]  同时,  借鉴 Kubiszewski I、Jorgenson AK等生态福利测度框架 ,[14- 15] 龙亮军、李成宇等运用超效率 DEA 模型、Super-NSBM 模型、窗口分析法等,  测量发现我国省级与市级环境治理绩效水平具有非均衡性空间分布及非对称演化特征。[16- 17] 杨钧检验发现 , 户籍城镇化可提升环境治理绩效, 产业城镇化具有负向作用, 建设城镇化的正面影响不显著。[18]林春等揭示出, 财政分权对环境治理绩效的影响具有地区异质性,  即在东部地区表现为正向促进作用,  在中、西部地区则具有抑制效应。[19] 彭珍珍等基于环境治理联盟竞合的机制考 察提出, 关系治理在波动的环境中更有效, 而契约治理在竞争的环境中更有效。[20] 此外,  目标责任制、晋升锦标赛、信息公开、社会信任、环境监管等对区域环境治理绩效变动的复合性影响被 日益重视。

综上可知, 京津冀及周边地区(2+26+3市) 正处于大气污染深化治理阶段,  随着我国“五位一体”“双碳”等战略的实施, 如何逐步化解属地经济、社会快速发展与资源环境负荷过重的矛盾, 破除功能定位、生态补偿等的地区利益博弈困境, 持续提升区域整体的低碳—循环—绿色发展福利水平, 已成为亟待解决的问题。为此, 参照现有探讨多地区、多系统协同发展逻辑与绩效测度的相关成果, 本文将融合复杂系统理论、协同理论及大气污染本质属性, 评估京津冀及周边地区(2+26+3市) 大气污染治理攻坚期(2013-2018年) 的经济—社会—生态系统的耦合协同程度, 并从静、动态层面测定地方政府综合治理绩效情况及其演化特征,  以探索出提升区域“协同—绩效”水平的可行性路径,  为政策措施制定与执行提供相关参考。

三、“协同—绩效”评估体系构建

(一) 评估思路

根据大气污染无界性溢出与污染物空间流动特征 , 从两个维度考察京津冀及周边地区(2+26+3市) 治理的“ 协同—绩效”情况:  第一,  基于“五位一体”战略视角,  考察同一地区经济、社会及生态系统互动关联程度的耦合协同度,  即通过耦合度和协同度测算它们相互影响及协调情况 。其中, 耦合度衡量两个及以上系统的相互依赖情况 ; 协同度衡量系统之间相互促进的和谐程度 。耦合度越高, 表明系统之间相互依赖关系越强。在高耦合度前提下, 协同度越高 , 说明系统和谐共生的关联性越强, 地区可持续发展潜力越大。在低耦合情境下, 协同度的实际测度意义较差, 难以说明系统互动情况。第二 , 基于成本—收益视角, 考察一定时期内地方政府的经济—社会—生态综合治理绩效水平。政府作为非营利性公共组织, 其大气污染治理是一个多对象、多投入、多产出的过程。 因资源禀赋、环境承载力、经济社会基础、技术条件、政策导向等差异性约束, 各地区在实践中均具有相对优劣势。为此,  运用以求解帕累托最优为核心的数据包络分析 (DEA), 通过投入—产出效率的静、动态测量, 对地方政府的绩效水平进行评估与比较。

(二) 指标选取

目前 , 针对区域大气污染治理成效的指标设计主要包括三个维度:  一是污染排放与处理情况 , 如二氧化硫( 氮) 排放量、工业烟( 粉) 尘净化率、工业固体废弃物综合处理率等; 二是资源消耗与节约情况, 如非化石能源占一次能源消费比重、原材料消耗强度、单位GDP能耗削减率等; 三是绿化建设与保护情况, 如森林覆盖率、人均绿地面积等。同时, 根据区域多元系统交叠演化态势、政府多元职能交融承载特征、“ 五位 一体”和谐共生战略目标,  逐步融入经济增速、 产业结构、贸易规模、城镇化、教育程度等考察内容, 构建起多层次、统筹型绩效评估指标体系 。在此, 基于地方政府可调控原则, 将经济、 社会及生态系统的要素细分为经济增长、人口发展 、资源利用等 11 个二级指标。通过借鉴“ 敏感性—弹性—压力”模型 、“压力—状态—响应 ” 模型、“投入—产出”模型等研究,[21-26]参照京津冀及周边地区(2+26+3市) 现行的“绿色发展指标体系”“生态文明建设考核目标体系”, 共选取100个可行性三级指标—经济发展指标29个、 社会发展指标26个、生态发展指标 45个。通过相关性检验、可鉴力检验及信度检验,  筛选出46 个有效指标(表1) 。由于区域复杂系统的各个领域变化具有相对独立性, 而主观评估的偏好差异较大, 故全部选用客观指标。受新冠疫情、 暴雨等不可抗力因素影响, 2019 年以来部分地区的数据发布时间及统计口径变动较大, 可直接应用的效能相对不足。为此, 本文聚焦于区域大气污染治理攻坚期(2013- 2018 年)的“协同—绩效”评估, 数据来源包括《 中国统计年鉴》《 中国环境统计年鉴》《中国城市统计年鉴》及各地区《 统计年鉴》《 环境质量公报》《 财政预决算报告》《国民经济和社会发展统计公报》等 ,  少部分缺失数据采用线性插值法加以补充。

(三) 模型设置

为全面和准确地考察京津冀及周边地区( 2+26+3 市) 大气污染协同治理成效,  参考已有研究 , 立足于区域多元系统互促共生情况与地方政府综合治理效率维度, 构建耦合协同评估模型与政府绩效评估模型。

1.  耦合协同评估模型

借鉴容量耦合系数模型、复合系统协调度模 型等思路,[27-29] 构建经济—社会—生态耦合协同评估模型 。首先 ,  以熵值法确定指标权重 。一是 基于标准化指标体系计算样本值比重 , Pij =x ′ij/ ∑ i(m)= 1 x ′ij 。二是计算指标熵值 ,  Ej =- (1/lnm) ∑ i(m)= 1PijlnPij 。 三是计算指标权重 , wj= ( 1 -Ej )/ ∑= 1 Ej 。 其次, 采用功效系数法计 算子系统综合序参量 。一是计算序参量的功效函数 。即假设 Xij  为第 i 个子系统第 j 个指标( 序参 量) , αij 、βij  分别为上 、下限值 , x″ ij  为各个指标 的序 参 量 得 分 。若 Xij  具 有 正 功 效 ,  则 x″ ij  =  (Xij   -βij ) / ( αij -  βij ) ;    反  之 ,   则   x″ ij  =  ( αij   -Xij ) / ( αij   -βij ) 。 二是计算子系统综合序参量 , Ui  =  。 最后 ,  计算系统之间 的耦合度与 协 同 度 。

 一 是 计 算 系 统 耦 合 度 , CU3  分别为经济、社会及生态系统的综合序参量。 二是计算综合协调指数 , T = aU1  + bU2  + cU3 。 a、b 、c 是反映三个子系统重要程度的待定参数,  本文认为它们同等重要 , 故而取值均为 1/3 。三是计算系统协同度。 同时,  制定耦合协同程度的分级标准( 表 2) 。

2. 政府绩效评估模型

根据经济—社会—生态发展特征，政府绩效评估分为静态和动态两个层面。

（略）

四、经济—社会—生态耦合协同评估

基于京津冀及周边地区(2+26+3 市)2013- 2018 年面板数据 , 通过熵值法得出适配的指标 权重(表 1) , 并按耦合协同评估模型的操作步 骤 , 依次测算出经济—社会—生态发展的综合序 参量 、耦合度及协同度(表 3)。

(一)综合序参量分析

根据功效系数测定原理, 系统综合序参量值越高, 则发展水平越高。对京津冀及周边地区 (2+26+3 市)而言: 第一, 经济发展综合序参量U1的值域为(0. 275, 0. 693), 平均值为0. 395。 其中, U1 < 0. 3 的地区为邯郸、邢台、保定与长治; 0. 3 < U1  < 0. 4 的地区共有17个 , 如石家庄、承德、张家口、沧州等; 0. 4 < U1  < 0. 5 的  地区为唐山、廊坊、太原、滨州与焦作; 0. 5 <  U1  < 0. 6 的地区为济南、淄博与郑州; U1 > 0. 6 的地区为北京与天津。第二 , 社会发展综合序参量 U2  的值域为 ( 0. 142, 0. 791 ) , 平均值为0. 243。其中, U2  < 0. 2 的地区共有18个, 如承德、张家口、唐山、邯郸等; 0. 2 < U2  < 0. 3 的地区共有 8 个, 包括石家庄、保定、沧州、廊坊等 ; 0. 3 < U2  < 0. 4 的地区为太原与济南; 0. 4  0. 6 的地区为北京。第三, 生态  发展综合序参量 U3 的值域为(0. 349, 0. 749) , 平均值为0. 540。其中 , U3 < 0. 4 的地区为唐山; 0. 4 < U3  < 0. 5 的地区为邯郸、阳泉、长治 、滨州与安阳; 0. 5 < U3 < 0. 6的地区共有 22 个 , 如天津、石家庄、承德、张家口等; 0. 6 < U3  <  0. 7 的地区为廊坊与衡水; U2  > 0. 7 的地区为北京。由此可知, 区域的经济、社会发展整体水平较低 , 生态发展水平相对较高, 但尚未达到及格线。同时, 三个系统内部均存在着显著的阶梯性差异 , 且大部分地区位于低水平层级(图 1) 。因此, 全面提升经济与社会保障水平 、缩小区际差距 , 是推进全域大气污染深化治理的关键。

(二)耦合协同评估分析

根据耦合协同评估规律,  在高耦合度条件下, 达到高协同度需具备两个前提: 一是综合序参量整体处于较高值; 二是不同综合序参量之间 的差距较小。对京津冀及周边地区(2+26+3市) 而言: 第一, 耦合度 C 值域为( 0. 861 ,  0. 999) , 平均值 为 0. 927 。即,  所有地 区处于“ 高度耦合”, 表明三个系统之间具有强劲的相互依赖关系。第二,  协同度D值域为 (0. 526 ,  0. 862 ) , 平均值为 0. 601 。即, 全域处于“初级协调”, 但 不同地区之间存在显著的阶梯性差距。其中, 北京处于“ 良好协调”;  天津、济南与郑州处于“ 中级协调”; 石家庄、沧州、廊坊及太原等6个地 区处于“初级协调”;  承德、张家口、秦皇岛等21个地区处于“ 勉强协调 ”(表3) 。可知,  经济—社会—生态发展综合序参量小且系统之间差距大, 导致现阶段区域大气污染治理处于“ 高耦合、低协同”层级。

基于“高耦合、低协同”特征 ,  可揭示出三个问题: 第一, 经济、社会、生态发展之间存在着强劲的嵌套型互动关系, 均是区域复杂系统形成及演化的必要组成部分。这意味着, 京津冀及周边地区(2+26+3市) 的大气污染深化治理, 必然是一个牵涉广、关系网络复杂且见效较慢的过程, 需具备经济发展、社会进步与生态保护的统 筹型绩效理念,  以实现三者可持续性和谐互促。 第二, 经济、社会、生态发展之间的和谐程度低,  区域内部负外溢效应大于正外部性影响。一方面,  区域生态发展综合序参量(0. 540) 明显高于经济和社会发展综合序参量(0. 395、0. 243) ,  表明在大气污染治理过程中存在着严重的“顾此失彼”问题, 建立在经济、社会等损失基础上的环境质量改善, 缺乏长期有效的内在动力机制,  难以持续提高生态福利水平。另一方面, 大部分地区( 占 比约为 67. 74%)的协同度未达到“及格线”, 存在着显著的协同治理“短板”。这不仅缘于资源禀赋、政治位势、技术水平、市场环境等现实约束, 更是由常规治理和运动治理转化连续谱系[33] 中“搭便车”“向底线竞争”等行动博弈理念驱使的结果,[34]难以形成有序联动的区域治理空间格局。第三, 区域大气污染治理战略布局的多中心、复合型“高耦合度”与“高协同度”互促  体系亟待建立与完善。不同地区的经济、社会、生态发展水平存在着显著差异, 短期内难以实现发展进度的完全一致,  应全面调整“ 重区域目标、轻属地诉求”倾向。 目前, 根据不同系统演化规律与空间分布特征, 将京津冀及周边地区 (2+26+3市) 细分为主体权责功能明确、比较优势交叠互补的多个“小圈层”,  是进一步强化区域联防联控凝聚力与向心力, 提升集体自组织行动效率的可行性推进方向。

五、经济—社会—生态综合绩效评估

京津冀及周边地区(2+26+3市) 大气污染治理是一个多投入、多产出(期望和非期望) 过程, 地方政府作为主责者, 往往希望获得多期望产出 和少非期望产出。为此, 参照 Liu W. B.  等的扩展性强自由处置原则,[35] 共细分出 15 个投入指 标( X) 和 31 个产出指标( Y) ( 表 1) 。

(一) 静态绩效评估分析

表4为运用利众型策略交叉效率模型, 基于京津冀及周边地区(2+26+3 市) 2013-2018 年面板数据得出的地方政府大气污染综合治理绩效评估结果。就市域层面而言, 在充分考虑自身优势的前提下,  平均绩效的值域为(0. 741, 1] ,  即具有显著的区际差距。具体来看: 第一, 北京和承德拥有最高效率值1。北京作为政治和文化中心, 技术、人才集聚,  战略性新兴产业高速崛起, 促使清洁能源替换、市场排污交易/融资、 “散乱污”企业整治等全面发展体系得到不断完 善, 如第三产业占比高达80% 以上、年均万元GDP 能源消耗量降低率为4. 85% 等 。承德作为 旅游城市, 高耗能产业的占比少, 且非常注重环保宣传与绿化建设, 2013-2018年的人均绿地面积达 79. 18 平方米。因此,  二者在发展过程中产生的“污染因子”少,  经济—社会—生态综合性治理绩效水平高, 对相邻地区具有正外部性影响 。第二, 济南、开封、廊坊、张家口、沧州、 济宁、晋城、天津依次排进前10名。通过实地调研了解到, 这些地区都积极致力于构建及完善灵活的宏观调控政策体系, 如根据经济产值、体量规模、生产工艺等实施的“一行( 企) 一策”制度 ; 网格化监管与绩效考核制度; 专项目标责任督察机制; 大数据动态监测与预警机制等。这些措施突破了“环保一刀切”、经济利益占主导等理念的约束, 有助于从传统能源依附型发展模式向高新技术导向型发展模式的有序演进, 提升地区发展的规模收益率。第三, 排在最后5名的是滨州、保定、菏泽、阳泉、唐山。一方面, 它们多是依赖煤炭、石油等传统能源的重工业城市, 高素质技术人才储备量低, 市场环境相对单一,  源自经济增长与社会就业的压力大, 产业结构转型升级的进度相对缓慢。如这五个城市2013-2018年的平均受教育程度分别为1. 33%、1. 74%、 0. 52% 、1. 02% 、1. 50% , 第二产业平均占比分别为48. 1%、 46. 6%、 52. 4%、 50. 4%、 56. 2%。 另一方面, 综合治理体系建设的水平偏低, 排放清单模糊、制度评估体系缺乏、精细化管理布局粗糙、部门利益博弈等, 致使技术密集型产业升级、城中村污染等难题尚未得以有效解决。

基于省域范围划分的平均绩效来看,  河北11个城市的值域为( 0. 741, 1] ; 山西4个城市 的值域为( 0. 981 , 0. 995) ;  山东7 个城市的值 域为( 0. 835 , 0. 998) ;  河南7个城市的值域为 (0. 890 , 0. 996) 。 由此可知,  京津冀及周边地 区(2+26+3 市) 大气污染治理的绩效水平差距集 中体现于河北,  山东次之, 这与前文验证的“地区之间综合发展协同度低”结论相符 。究其根源 , 资源禀赋、政治位势、产业结构、市场环境等的同质性程度高, 使个体利益为主导的地区竞争意识强, 未形成有效的经济—社会—生态发展联盟 , 难以通过互补方式实现投入—产出的帕累托最优目标。从时间维度来看,  平均绩效前10 名城市的年度变化幅度很小—波动距为0. 117。第11-21名城市的年度绩效变化幅度相对较大—波动距为0. 239, 且具有较显著的单向演化特征。如淄博、太原与长治呈上升态势,  衡水与聊城为下降态势。第22- 31名城市的年度绩效变化幅度大—波动距为0. 456, 且存在着多元化演化特征。其中, 滨州与邯郸呈下降态势, 濮 阳、秦皇岛、石家庄、保定及唐山呈“降—升”态势,  阳泉与菏泽呈“升—降 ”态势,  安阳呈“降—升—降”态势 。这表明,  现阶段仍有较多地区缺乏明确的中长期经济—社会—生态统筹发展目标,  在短期利益的驱使下,  易采取“ 弃卒保车”的措施, 致使阶段性绩效水平不稳定、整体成效偏低。按自身实情制定并完善可持续性战略政策, 是提升属地大气污染综合治理绩效水平、强化区域专项分工协作合力的必然要求。

(二)动态绩效评估分析

任何组织的绩效水平, 都会随着时间变化而呈现一定程度的多样性和动态性, 仅对地方政府大气污染综合治理绩效开展静态评估, 难以精准 把控同等约束条件和测度标准下的演化规律, 故需从动态层面进一步探究。所以, 融合交叉效率 评估和动态窗口分析的机理, 取窗口宽度 σ=2, 即共分为5个窗口—2013-2014年、2014-2015 年、2015-2016 年、2016-2017 年、2017- 2018年 , 依次测定出同一地区在不同窗口的绩效值及变动情况(表5) , 进而得出平均绩效值与排名。

在此, 可从三个维度探寻演化特征: 第一,  横向比较。平均绩效值排前10名的依次是济南、开封、北京、晋城、济宁、德州、承德、廊坊、 天津、淄博; 排最后 5 名的是菏泽、石家庄、保 定、阳泉、唐山。 即,  京津冀及周边地区 (2+26+3市) 大气污染综合治理绩效“三阶段”排名格局的变动较小, 但前10名城市的排序变动较大 , 这缘于它们绩效评估优势的差异更为显著,  对测度标准的变化更敏感。第二, 纵向比较。区域2013-2018 年平均绩效值呈小幅度“ 升—降—升—降”态势—波动距为 0. 043 ,  大气污染综合治理绩效水平比较稳定。与此同时, 各地区在不同窗口的绩效有增有减, 但整体呈下降态势。 其中, 绩效变化幅度排前5名的依次是阳泉、保定、滨州、安阳、长治; 整体下降幅度排前 10名的依次是衡水、沧州、张家口、邯郸、 阳泉、 承德、石家庄、秦皇岛、天津、新乡。这反映出两个问题:  一是属地大气污染治理具有显著的 “运动式”特征,  尚未探寻出有效的全面、平稳的发展路径, 导致其绩效水平受经济贸易环境、 特殊政治任务及资源存储容量等因素的影响大。[36-37]二是区域内部潜藏着较严重的“搭便车”“向底线竞争”等问题 。虽然目前能确保正外部性影响与负外溢效应基本持平或抵消,  但属地常态化治理的内在动力逐步衰退,  不利于区域联防联控战略的持续性贯彻执行与优化。 第三, 立足于省域层面的横—纵向比较。除北京和天津以外, 河北11个城市的平均绩效值为0. 864, 极差为0. 256;  山西4个城市的平均绩效值为0. 843, 极差为0. 244;  山东7个城市的平均绩效值为0. 910,  极差为0. 170 ;  河南7 个城市的平均绩效为0. 894 , 极差为0. 118。可知,  在动态窗口评估中,  山东片区的平均绩效水平最高, 河南片区的绩效水平差距最小, 而河北和山西片区的平均绩效水平偏低且内部差距较大。这与静态评估结果基本一致,  表明在省域内和省际, 大气污染综合治理的正 、负外部性问题均显著 , 需参照大气污染集聚演化格局与资源环境承载力、技术与教育结构、城镇化发展水平等实情,  同步做好省域、市域、县域层面的专项责任目标分解、主体功能区划分、复杂任务分块等联防联控统筹工作,  以“共同但有差别”的属地经济—社会—生态协同发展, 推动区域大气污染深化治理成效的稳步提升。

六、结论与对策建议

大气污染复合性、流动性与极强的外部性特征, 决定其治理必然是一项长期、复杂的工程。随着全球气候治理与我国社会主义市场经济的深化发展, 多维系统复合联动的投入—产出规模效 益最大化,  已成为新时代密切关注与努力追求的核心目标。为此, 本文对京津冀及周边地区(2+26+3 市) 2013-2018 年大气污染治理开展“协同—绩效”评估 。基于“五位一体”战略视角的耦合协同评估发现: 一是经济、社会及生态系统之间具有强劲的嵌套型互动关系, 共同构成复杂多变的区域动态空间系统 , 使大气污染治理的牵涉面广、关系网络错综且见效较慢。二是经济、社会及生态系统相互促进的和谐程度低。经济与社会发展的整体水平偏低, 相对较高的生态发展亦尚未达到及格线。同时, 各系统内部均存在着显著的阶梯性差距, 且大部分地区处于“低阶”层级 , 致使区域整体的负外溢效应大于正外部性影响 。根据“成本—收益”考察视角的地方政府静态与动态绩效评估得出: 其一,  同一时期的地区大气污染综合治理绩效具有显著性差异。资源禀赋、政治位势、产业结构、市场环境等的高同质性, 促使属地之间的利益竞争意识强, 难以通过优势互补的协作路径实现投入—产出帕累托最优目标。其二,  区域大气污染综合治理绩效的“三阶段”排名格局比较稳定, 虽然各地区在不同评估窗口的绩效水平有增有减, 但整体呈下降态势。即, 在相对优势差异及其敏感性变动的影响下, 属地大气污染治理具有显著的“运动式”特征, 潜藏着较严重的“搭便车”“逐底竞争”“ 责任分散效应”等问题, 不利于区域联防联控的可持续性深化推进。

扎根于我国“双碳”目标等战略政策导向, 全面提升京津冀及周边地区(2+26+3 市) 大气污染协同治理绩效水平,  可着重从以下三个方面推进。

第一, 协调好属地发展诉求与整体协同治理目标的竞合博弈关系。一要正视“促动发展”“ 防疫安全”“保护环境”等多重使命共同引致的地区经济社会差距与现实需求变化。通过政府联席会 、政治动员会、专家论证会、环评共商会等, 组建专项领导/小组、完善跨地区跨部门协作机制 、细化监测—督察—预警标准设定等, 健全区域联防联控的纵横向环保利益差核算与转移支付、补偿体系, 促使“任务驱动型协同”向“自主参与型协同”有序转变。二要统筹好全域与局域“共同但有差别”的联防联控步调。以主导能源、 要素禀赋、核心污染物排放存量为依据,  以北京、天津、石家庄、济南、郑州、太原等为地缘辐射基点, 逐步完善多中心、多层级、多梯队的复合型“地域+领域”协作体系, 使各地区充分明确自身的比较优势与专项责任目标, 制定财政资金分配、污染物排放限值、应急响应等适配方案 , 实现精细化“韧性”治理。

第二, 基于生态保护红线、环境质量底线、 资源利用上线与生态环境准入清单,  协调好经  济—社会—生态“三维一体”耦合协同机制建设。 对经济发展而言,  一要根据经济基础、技术条件、市场环境、地理位置等,  明确各地区的研发、制造、贸易等主体功能区定位,  打造复合型、互补型局域经济圈体系, 增强内部协作契合度与外向性竞争力。二要积极推动高经济附加值等知识技术密集型制造业与现代服务业发展,  吸引优质外资企业。同时, 提高煤炭、石油等非再生性能源的使用效率, 加强太阳能、风能、水能等可再生性清洁能源的开发利用, 提升区域经济增长“量引导”向“质驱动”升级的低碳—循环—绿色型全要素生产率。三要健全各类产品的全生命周期管理体系, 加强外商投资分类管理, 推进环保型工业园、经济开发区、自贸试验区等建设, 逐步优化绿色供应链和生产者责任动态监管机制。对社会发展而言,  一要制定差异化政策协调机制完善交通、邮电等基础设施网与绿色型城镇化发展,  提升地级、县级市在产业承接、科技创新、市场拓展、公共服务等方面的质量和效率。[38] 有效解决北京、天津、郑州、济南等“虹吸效应 ”引致的资源配置不均衡问题。二要运用税费、贷款优惠、财政性专项补贴、共同融资基金等激励型政策工具,  提升新能源汽车、新型污染物处理技术设备等的应用普及率, 实现区域市场消费结构的整体性升级。对生态发展而言,  一要以石家庄、邯郸、 衡水、邢台、唐山等为典型代表,  提升地区环境治理投入比重及其使用效率,  完善省—市—县( 区) 层级的不定期巡查与通报措施,  实时督察地区责任 目标的执行进度。二要根据地形、 土质、降水等情况,  分域、分类推动草地、森林、湿地等绿化空间的延展,  强化区域生态系统的“自我净化”与“可持续性负荷”能力。通过打造森林氧吧、生态民宿、有机牧场、生态农业科技园等联动运营模式,  增加生物多样性维护的经济与社会附加值。

第三, 完善地方政府综合绩效考核及奖惩机制改革。一要参照国家“五位一体”发展战略布局, 深化推行经济—社会—生态导向型目标责任制,  以拓展官员政治晋升的环境绩效维度、调减经济权重等为“风向标”, 构建“共性+个性”的评估体系, 贯彻党政同责、一岗双责、多部门“分责”制度集合。二要基于结构性与程序性评估结果, 探索数字信息化治理、绿色GDP 核算、绿色全要素生产率测度等方法, 将行动成本、经济损值、个体及共同收益等影响因子, 有效纳入地区综合发展效益评估范畴, 并根据不同阶段的区域空间格局演化实情, 精准执行环境绩效“一票否决”“奖惩分明”“动态调整”等措施。三要严格落实相关领导干部的自然资源资产和环境离任审计要求, 健全环境治理问责制和终身追究制, 有效防止任期制、分管制等引致的政治“ 短视”与被动应对式行动策略, 倒逼地方政府树立全面发展的绩效观。

参考文献 :

[1]  高明, 郭施宏,  夏玲玲.  大气污染府际间合作治理联盟的达成与稳定—基于演化博弈分析[J] .中国管理科学, 2016(8) : 62-70.

[2]  魏娜 , 孟庆国.  大气污染跨域协同治理的机制考察与制度逻辑—基于京津冀的协同实践[J] .   中国软科学 , 2018(10) : 79-92.

[3]  孟庆国, 魏娜,  田红红.  制度环境、资源禀赋与区域政府间协同—京津冀跨界大气污染区域协同的再审视[J].  中国行政管理 , 2019( 5) :  109 - 115.

[4]  Ann M T , Janes L P.  Collaboration Processes : Inside the  Black  Box [ J ] .   Public  Administration  Review , 2006( s1) : 20-32.

[5]  王红梅,  邢华, 魏仁科.  大气污染区域治理中的地方利益关系及其协调:  以京津冀为例[ J] .  华东师范大学学报(哲学社会科学版) , 2016(5) :  133- 139 、195.

[6]  李牧耘,  张伟, 胡溪等.  京津冀区域大气污染联防联控机制 : 历程、特征与路径[J] .  城市发展研究, 2020(4) : 97- 103.

[7]  臧雷振,  翟晓荣.   区域协同治理壁垒的类型学分析及其影响— 以京津冀为例[J] .  天津行政学院学报 , 2018(5) : 29-37.

[8]  贺璇,  王冰.  京津冀大气污染治理模式演进: 构建一种可持续合作机制[J] .  东北大学学报( 社会科学版) , 2016(1) : 56-62.

[9]  Christophe B ,  Tina   R.    Collaborative   Environmental Governance  and  Transaction   Costs   in   Partnerships : Evidence  from  a  Social  Network  Approach  to  Water Management in France [ J] .   Journal  of Environmental Planning and Management ,  2018(1) :  105- 123.

[10]  吴传清,  黄磊.  长江经济带工业绿色发展绩效评估及其协同效应研究[J] .   中国地质大学学报( 社会科学版) , 2018(3) : 46-55.

[11]  张怡梦,  尚虎平.   中国西部生态脆弱性与政府绩 效协同评估—面向西部45个城市的实证研究 [J] .  中国软科学 , 2018(9) : 91- 103.

[12]  孙久文,  高宇杰.  新发展格局与京津冀都市圈化 发展的构想[J] .  北京社会科学 ,  2021 ( 6) :  95 - 106.

[13]  赵琳琳,  张贵祥.  京津冀生态协同发展评测与福 利效应分析 [J] .   中国人 口 · 资源与环境 ,  2020(10) : 36-44.

[14]  Kubiszewski I , Costanza R , Francoc C , et al.   Beyond GDP :   Measuring    and    Achieving    Global    Genuine Progress[ J] .   Ecological Economics ,  2013 ( 3) : 57 -68.

[15]  Jorgenson A K ,  Dietz  T.   Economic  Growth  Does Not Reduce the  Ecological  Intensity  of Human  Well-being [J] .  Sustainability Science , 2015(1) :  149- 156.

[16]  龙亮军.  基于两阶段 Super- SBM 模型的城市生态福利绩效评估研究[J] .   中国人口 · 资源与环境, 2019(7) :  1- 10.

[17]  李成宇,  张士强,  张伟等.   中国省际生态福利绩 效测算及影响因素研究 [J] .  地理科学 ,  2019(12) :  1875- 1883.

[18]  杨钧.  城镇化对环境治理绩效的影响—省级面板数据的实证研究[J] .   中国行政管理 , 2016(4) : 103- 109.

[19]  林春, 孙英杰 , 刘钧霆.  财政分权对中国环境治 理绩效的合意性研究—基于系统 GMM 及门槛效应的检验[J] .  商业经济与管理,  2019 ( 2) : 74 - 84.

[20]  彭珍珍, 顾颖,  张洁.  动态环境下联盟竞合、治理机制与创新绩效的关系研究 [J] .   管理世界 , 2020(3) : 205-220 、235.

[21]  Hershkovitz L.   Political   Ecology   and   Environmental Management in the Loess Plateau , China[ J] .   Human Ecology , 1993(4) : 327-353.

[22]  尚虎平.  我国西部生态脆弱性的评估:  预控研究 [J] .  中国软科学 , 2011(9) :  122- 132.

[23]  李春瑜.   大气环境治理绩效实证分析—基 于 PSR 模型的主成分分析法[J] .   中央财经大学学 报 , 2016(3) :  104- 112.

[24]  霍子文,  王佳.  基于 PSR 模型的北京市西北生态涵养区生态健康评估研究 [ J ] .   中国土地科学 , 2020(9) :  105- 112.

[25]  Duan L , Xiang M , Yang J.  Eco-environmental Assessment of  Earthquake-stricken   Area   Based   on  Pressure-State- Response( P-S-R) Model[ J] .   International Journal of Design  and  Nature  and  Eco-dynamics ,  2020 ( 4 ) : 545-553.

[26]  关斌.  地方政府环境治理中绩效压力是把双刃剑吗? —基于公共价值冲突视角的实证分析[J] .  公共管理学报 , 2020(2) : 53-69 、168.

[27]  Illingworth V.  The Penguin Dictionary of Physics[ M] . London : Penguin Book ,  1996 :  155- 165.

[28]  Ferrary M , Granovetter M.   The Role of Venture Capital Firms in  Silicon  Valley's  Complex Innovation Network [J] .  Economy and Society , 2009(2) : 326-359.

[29]  张杨,  王德起.  基于复合系统协同度的京津冀协 同发展定量测度 [J] .   经济与管理研究 ,  2017(12) : 33-39.

[30]  Charnes A , Cooper W W , Rhodes E.  Measuring the Efficiency  of  Decision   Making  Units [ J ] .   European Journal  of  Operational   Research ,   1978 ( 6 ) :  429 - 444.

[31]  Sexton  T   R ,   Silkman   R  H ,  Hogan  A  J.   Data Envelopment Analysis :  Critique  and  Extensions [ J ] .  New  Directions  for  Program  Evaluation ,   1986 ( 32) : 73- 105.

[32]  Tone K.  A Slacks-based Measure of Super-efficiency in Data Envelopment  Analysis [ J] .   European  Journal  of Operational Research , 2002(1) :  32-41.

[33]  徐岩 , 范娜娜 ,  陈那波.  合法性承载:  对运动式 治理及其转变的新解释—以 A 市 18 年创卫历程为例[J] .  公共行政评论 , 2015(2) : 22-46 、179.

[34]  王红梅 , 谢永乐 , 孙静.  不同情境下京津冀大气 污染治理的“行动”博弈与协同因素研究[J] .   中国 人口 ·资源与环境 , 2019(8) : 20-30.

[35]  Liu W.   B. ,  Meng  W. , Li  X. X. , Zhang  D.  Q.  DEA Models with Undesirable Inputs and Outputs[J] .   Annals of Operational Research , 2010(173) :  177-194.

[36]  Wang  H  B ,  Zhao  L  J ,  Xie  Y  J ,  et  al. “ APEC blue ”—the    Effects    and    Implications    of   Joint Pollution Prevention and Control Program[J] .   Science of the Total Environment , 2016(553) :  429-438.

[37]  孙静,  马海涛 ,  王红梅.  财政分权、政策协同与 大气污染治理效率—基于京津冀及周边地区城 市群面板数据分析[J] .   中国软科学 ,  2019 ( 8) : 154- 165.

[38]  张冀 , 史晓.  京津冀协同发展政策效果评估— 以家庭经济风险为例 [J] .  北京社会科学 ,  2022(10) : 41-54.

【作者简介】 谢永乐 (1991—) ,  男,  湖南邵阳人,  对外经济贸易大学 国际发展合作学院讲师,  博士;  王红梅(1977—) , 女 , 黑龙江齐齐哈尔人,  中央财经大学政府管理学院教授, 博士。

【基金项目】中央高校基本科研业务费专项资金资助(21QD35)—跨域性环境协同治理绩效评价研究 : 基于动态空间网络视角。