建立多层次的住房公共政策体系

十七大报告在住房方面提出来一个目标叫住有所居，要实现这个目标，政府要有所作为，其中一个重要的方面就是政府要建立一个住房公共政策体系。这个公共政策体系的特点是什么？政府在这方面应该怎么做？做到什么程度？对此，我们做了一些研究，现在向大家做一个简单的汇报。

建立多层次的中国住房公共政策体系

改革开放以来，随着住房的改革，我国基本建立了与经济体制改革相适应的住房新体制，并逐步建立了多项配套制度。由于住房制度的改革以及中国经济的高速发展，城市化的加速推进，居民的住房状况得到了明显的改善，以居民住房为主体的房地产市场得到了迅速发展。居民住房改善以及房地产发展的一个重要表现就是，2006年我国城镇居民住房的人均面积已经达到了25平米左右，住房自有率达到了80%。这应该是住房体制改革的一个重要的成果，也是中国经济发展的重要成果。因此，我们在反思中国住房政策的时候，必须首先肯定中国在住房改革方面所取得的成就以及所产生的重要影响。

但是，住房制度改革也存在着这样那样的问题，集中体现在由住房的政府分配转向市场配需的改革过程中，政府既存在着缺位也存在着越位和错位等问题，使得城镇居民的住房问题逐渐演化成为中国经济社会生活的焦点问题。不仅中低收入和贫困家庭的住房十分困难，而且大多数一般收入或者普通收入家庭也感到难以承受不断上涨的高房价。在这种情况下，政府如何履行自己的职责，建立与市场相结合相适应的住房公共政策体系，就成为当前中国的重要民生问题。

大家都知道，我们现在重要的民生问题就是住房、医疗、教育、社保。住房是非常重要的方面，各地政府也在采取一些措施来解决这些问题。要解决好这些问题，首先要制定一个完善的、合理的、科学的、可持续的政策。怎样制定这样的政策呢？要制定出合理的政策，首先要对住房公共政策的理论基础有一个分析，找出它的道理来。

我先给大家介绍一下住房公共政策的基础，也就是说为什么要实施住房公共政策？或者说为什么在住房问题上政府要进行干预？政府怎么干预才合理？这是政策的理论基础。

首先，从理论上说，住房市场在解决住房问题上有非常重要的优势。住房是供人类生活居住的空间和场所，具有一般商品的特点，通过市场来进行买卖、消费，是比较合理、比较有效的。具体来说，如果通过市场来解决住房问题会有如下几点好处。

一是住房市场的利益驱动和自由竞争形成一种强劲的动力，极大地调动了人们的积极性和创造性，促进生产技术、生产组织和产品结构不断创新，提高资源的配制效应。也就是说，如果住房通过市场来解决的话，有利于调动各方面的积极性，有利于通过利益机制刺激供给和需求各方，特别是有利于刺激供给方，促进他们改进技术，改进生产组织，改进产品结构，不断进行创新，从而提高资源的利用效率。大家看现在不是这样的吗？无论是房地产技术的发展，还是房地产产品的改进，都比过去计划经济时期好多了，这都是市场机制的结果，有了先进的造房理念、技术、装备和生产方式，也有利于我国的开发商走向海外市场。二是决策比较灵活，生产者和消费者作为微观经济的主体，是微观经济的分散决策机构，对供求的变化能及时做出灵活的反应，能较快地实现供需的平衡，减少资源的浪费，提高决策的效率。如果价格高了，供给者会增加，消费者会减少；如果价格低了，供给者会减少，消费者会增加。生产者和消费者都通过市场的供求，对价格做出反映，有利于调整他们的决策。三是以价格体系为主要内容的信息结构能够使每一个经济活动者参与者获得简单明晰高效的信息，并能充分有效地加以利用，从而有效的提高资源的配制效率。四是房地产市场的良性运行有利于避免和减少直接的行政控制下的低效和腐败问题。总的来说，通过市场来解决住房问题，有利于提高经济的效率，有利于合理的配制资源，有利于减少腐败，说到底也有利于实现公平。

但是市场解决住房问题也有一定的缺陷，这是由住房的特殊性所决定的。从自然的角度来说，住房包含的项目内容非常复杂：位置固定、价格昂贵、使用寿命长等。从社会的角度来说，住房是人类生存的必需品，也是居民的生存权利。上个世纪联合国有个决议，就是保障人人都要有最基本的衣、食、住、行，所以住房是人权的重要组成部分。但通过市场来解决住房，是不可能提供免费住房的，没有钱的人无法通过市场来实现有房住，这就必须有一个市场之外的政府干预。所以，市场机制在解决住房问题上存在着一些缺陷，它无法保证最基本的公平。

第一个缺陷就是住房市场不能保证经济的稳定性和协调性。首先，住房市场调节实现的均衡是一种事后的调节机能，并且是通过分散的决策完成的，往往具有一定的自发性和盲目性，由此会产生生产的周期性波动和经济总量的失衡。其次，住房市场经济中的个人选择在个别市场中可能有效调节供求关系，但个人选择的综合效果则可能导致集体性的分类性。再次，市场主体在激烈的竞争中为谋取巨大的利润，往往把资金投向周期短、收益快、风险小的住房源，导致产业结构的不合理。试想一下，许多产业或者许多人都去搞房地产，谁还搞科技创新、搞制造业？这就会导致整个经济以及产业结构的不健康发展，不利于一个城市乃至国家的长期可持续发展。从三个方面讲，住房市场对整个宏观经济的发展来说，不能保证宏观经济的稳定、协调、健康运行。一个重要的现象就是，人们不是按照一般市场经济规律所说的那样，房价高的时候买的人少，卖的人多，反而是房价高的时候人们预期未来房价可能还会涨，所以房价越高买房的人越多，这种情况就会导致房价价格调整的周期过长，这个周期的波动是市场本身所引起的，它对经济发展、对房地产市场的发展是有害的，不利于经济的协调发展，需要政府给予适当的干预。

第二个缺陷就是市场有自然垄断的特点。土地存在资源垄断性，这就需要政府充当供应人，对市场主体的竞争予以适当的引导和限制。转轨中，经济体系还带有某些行政能量，所以政府对促进市场的发育和建立市场公民竞争的程序负有重要的责任。

第三个缺陷就是市场不能自发实现经济秩序。市场本身，包括供给主体、消费主体、中介主体等市场行为主体，他们自己不会规规矩矩地做事情，存在着为了实现自己利益的最大化而偷工减料、坑蒙拐骗的倾向。这些问题怎么解决？要通过政府对市场进行监管来解决。

第四个缺陷就是刚才说的，住房市场机制无力提供免费的住房，无收入、低收入家庭无法从市场上得到住房，住房分配机制还会造成收入分配的不公和贫富两极分化。通过市场去买房的话，有钱人就能买到好房子、大房子。好房子、大房子随着经济的发展，会越来越贵。没有钱的人就买不到房子，买不到房子就会加剧收入分配的不公。记得上世纪八九十年代的时候，有个台湾的学者介绍台北当时的发展，那十年间台北的房价上涨加剧了收入分配的不公，或者说加剧了两极分化。在那次涨价过程中，有房子的人一夜变成了富翁，没房子的人就变成了贫困阶层。在目前我们这一轮的房价上涨过程中也存在这个问题。

第五个缺陷就是住房市场机制还无法弥补和纠正经济的外部性。这个主要是住房建设对资源和环境的破坏，这是市场本身无法解决的，需要国家通过税收和有关的政策来限制和尽量消除住房市场的外部经济。

市场在解决住房问题上存在着优势，也存在着一些失灵的地方。我们需要注意的是，虽然政府可以弥补住房市场上的某些缺陷，但政府也和市场一样，也有自己的缺点，政府对住房市场的干预也存在着失灵的风险。

从总体上看，政府对住房市场干预失灵表现为两点：第一是政府的无效干预，政府宏观调控的范围和力度不足，不能够维持市场机制的正常运行。目前还存在缺乏保护公平竞争的法律环境，对基础设施、公共产品投资不足，不能正确地运用行政指令性手段，不能弥补和纠正市场的失控。第二是政府的过度干预。政府对市场的干预超过弥补住房市场失灵和维持市场正常运行的合理需求，或者干预的方向不对。

具体来说，政府对住房市场干预失灵的主要原因有几条。

第一，政府对住房市场的干预并不具有必然公正性。一般情况下，人们认为市场出现失灵，政府就应该去干预，政府的干预是公正的。但实际情况并非如此，政府对市场干预的前提条件是，政府应该作为社会公共利益的化身，对市场运行进行公正无私的调控。现实中，政府并不总是那么高尚，这个是不能回避的问题。政府在干预市场的时候想考虑自己的一点儿利益，这就有可能使干预出现不公平、不公正。政府部门这种追求私利的内在效应必然极大地影响政府对住房市场的配置优化。

第二，政府对住房市场干预的行为可能导致房地产等行业效率低下。在政府为弥补住房市场失灵而直接干预的领域，政府不是通过明确的价格交换从供给对象那里直接收取费用，而主要是依靠财政支出维持其生产经营，这很难计算成本，因此这些行业就会缺乏降低成本、提高效率的直接驱动力。同时，政府对住房干预还具有垄断性。政府是一个权力部门，是一个管制部门，容易丧失对效率和效益的追求。政府对住房市场的干预还需要具有高度的协调性，政府实施调控的组织体系是由多个部门组成的，这些部门相互的协调也需要成本。我们这一轮对房地产的宏观调控为什么老是不奏效？这是因为住房涉及了各个部门，这些部门中有一个部门不积极、不主动、不配合，整个房地产调控的力度就会大打折扣。

第三，政府对住房市场的干预会引发政府规模的膨胀。政府要承担对市场活动的干预职能，自然需要有与这一职能相应的机构和人员。政府对住房市场的干预职能扩大和强化，机构人员的增加，由此导致越来越大的预算规模，成为政府对住房市场干预的常规成本。

第四，住房市场信息高度不对称的情况下很容易导致政府决策的失误，并必然对市场经济运作产生难以挽回的负面影响。市场的有效性主要体现在，供求双方能够通过价格变化很灵敏搜集到各种相关信息，而政府在搜集价格变化信息方面相对来说比较困难，这就不能保证政府的决策是完全政策，最终导致干预失败。此外，政府对住房市场的干预，还为产生腐败行为提供了可能性。大权在握的政府官员极有可能受非法提供金钱或其他报酬的引诱，做出有利于提供报酬人却有害公众和公共利益的行为。

鉴于前面讲的这些情况，政府和市场要结合起来解决住房问题。怎么结合才能做到既充分发挥市场有效调节的作用，又发挥政府有效干预的作用？既避免市场的失灵，又避免政府的失灵？怎样才能做到既讲效率，又讲公平？既保证市场的效率，又保证政府的有效性？我认为，在解决住房问题上，政府与市场之间合理的关系应该是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，以政府干预之长弥补市场调节之短，以市场调节之长克服政府对市场干预之短。政府和市场之间该如何结合呢？我们对此作了一些研究，下面向大家介绍政府和市场结合的五种形式。

第一，在政府不干预的情况下，完全由市场来调节。房子根据供求曲线找到一个均衡的价格。这样只会使一部分人获得住房，还有很大一部分人没有住房，他们没有足够的货币购买住房，被排斥在市场之外。第二，在计划经济条件下的，完全靠政府来调节。实践证明，这样也存在着供求不均衡的问题。第三，政府和市场的简单组合，也就是一部分由市场决定，另一部分由政府来干预。这样做仍然有一部分人无法取得住房。第四，政府和市场单一层次的融合，也就是政府并不直接干预市场，而是通过市场干预住房的供求。在这种情况下存在着市场的扭曲，也不能保证最大限度的供应。第五，政府和市场在多个层次上有机融合，这是最接近合理的方式。把住房分成不同的层次，针对不同的层次、不同的城市，政府采取不同的间接干预措施。这样能够实现或者能够接近实现既保证住房市场的公平又保证效率。

这个多层次的住房体系的特征是什么？

一是间接性，就是政府干预的间接性。政府调控和干预要以市场为基础，要最大限度地利用市场，能够引入市场机制的尽量引入市场机制，实在不能引入的情况下，才由政府来解决。我举一个简单的例子，比如说廉租房，最大限度地利用市场机制，通过发货币的办法，给人们一定的补贴，让人们到市场上去购买、租赁房屋。虽然人们的消费行为是通过市场来解决的，但政府的间接干预也体现出来了，这样既能保证市场的效率，又能降低成本，还能解决人们没有适当住房的问题。

这里面还有一层含义，在解决住房问题、建立住房干预体系这个问题上，要从理顺政府的利益关系入手，保证政府对住房市场的干预和操作，规范政府干预职能及行为，加强对政府调控行为的监督，提高政府决策的科学化，把竞争机制引入政府调控领域。