建立多层次的住房公共政策体系（3）

国外住房政策经验

我们看一看国外在住房政策方面有什么经验。

首先是国外或者发达国家政府高度重视住房问题的解决。主要通过法律、规划、财政、金融、税收等多种手段保障城市中低收入群体住上适当的房子，并根据不同时期的特点及时调整住房保障的重点。

第二是住房保障形式灵活多样，不只是售房，通过低价销售、低价租赁、先租后买、半买半租、分步购买、贴租贴息等多种形式对低收入家庭提供住房保障。现在我们的形式比较简单，主要是卖，租只是一小部分，又租又卖这种形式还没有。

第三是对社会保障房，严格控制保障的面积，制定合理的补贴标准。我们建设部新的规定已经在借鉴这方面的经验了，原来的经济适用房都是一百多平米，那还叫经济适用房？当然那个时候的经济适用房是有历史背景的，当时是市场疲软，经济没增长点，所以就想到了经济适用房，只要有人买，把经济带动起来就可以了，所以标准放松了一些。

无论具体的保障形式如何，各国的保障面积标准仅仅限定在满足基本需求这个层面上。日本低收入家庭的住房使用面积是40至50平米。从具体的补贴标准来看，一般原则是低收入家庭住房资助不超过月收入的30%。各级政府以及开发商均以不同的形式参与住房社会保障，中央政府的主要职责是制定保障目标，实施规划和相应的法律，并以中央财政预算的形式直接供给住房保障。

第四是采取一系列措施控制投机性购房。政府利用灵活的经济杠杆干预住房市场，尤其是抵押贷款免征利息税，银行提供低息贷款帮助有困难的家庭购房，在税收、利息等方面给予优惠。这是将来我们要重点研究、重点实施的公共政策。因为很大一部分居民主要通过市场获得住房，政府应当在税收、利息、金融和财税等方面给予一些支持，现在我们只有一个公积金，其他的还没有，所以这个空间应该是很大的。

总结一下国外公共住房政策，总体表现在如下几个方面，一是从补“砖头”转向补人头，不是直接建设，更不是给开发商补贴，转向面对个人或者家庭的资助。二是提高住房的自由率，我们的自有率已经很高了。三是为私人的住房金融提供支持，这个我们做得很不够。四是偏向市场和第三方提供住房。五是转移和改变中央政府的决策。

国外公共住房政策未来的发展趋势，一是帮助低收入家庭实现住房自由，二是推动可支付的住房的私人投资，三是利用现有的私人租房市场，就是说，不是新建廉租房、经济适用房，而是更多地利用旧房。四是促进住房和邻里街区的可持续性。五是改变住房体系的治理和住房公共政策的执行。

对建立多层次的公共住房政策体系的三大建议

未来我们应该如何建立多层次的公共住房政策体系？

第一个建议是建立多环节的市场体系，建立多环节的社会保障体系，也就是从住房的再生产环节上完善市场体系和社会保障体系。

要培育独立自主的土地征用、出让、转让等土地市场主体，包括供给土地和需求土地。要有一个过渡，要培育一个独立的主体出来，供应主体和需求主体最好不要都是土地局，土地局既然是监管者，又是所有者，又是经营者，这显然是有问题的。即使都是政府，也要让不同的部门去做不同的工作。土地制度涉及的问题非常大，是政治方面的问题，所以具体怎么做还需要进一步探索，但总的来说，要采取更加市场化的办法。

要探讨农村土地所有权和使用权出售和出租的新形式。现在只有一些地方试点，总体上是不允许的。但应该允许探讨，不能一味禁止。建立城镇土地使用权的租赁市场，推进经营单位由划拨土地和无偿占有土地向有偿占有土地转变。

要完善住房开发体系，鼓励通过竞争实现企业集约化、规范化和品牌化，实现开发企业的自治。推进住房生产的专业化、标准化和规模化，实现住房的产业化。开放自主建房、合作建房等市场，同时规范住房的一级市场，开放和规范住房的二级和三级市场。

要加快健全金融市场体系，建立多元化、多层次的住房金融体系，在完善住房信贷体系的同时，积极培育和完善住房的债券、股票、信托和基金市场，培育住房的金融的二级市场，尤其是应积极推动住房贷款的证券化。另外，健全政策性金融市场，扩大公积金的覆盖面。

要加强中介市场体系方面的职业培训，促进住房中介从业人员在业务素质上实现专业化，在从业方式上实现职业化，促进住房中介机构成为有品牌、有实力，规范经营的中介组织。支持住房经济行业组织建设，重视充分发挥住房经济行业的治理、规范和健全经济中介服务体系。中介市场也是非常重要的，要解决中介市场问题，品牌化非常重要，监管也非常重要，现在中介市场的竞争非常激烈。

要积极发展和规范经济型住房租赁市场体系，增加保障性住房租赁市场的供应，完善廉租房的体系，建立保障对象的档案，多渠道筹措廉租房的资金，逐步扩大廉租房住房制度的覆盖面，研究并解决外来务工人员的住房解决的办法。现在外来务工人员的住房问题主要是企业自己解决的。有一些地方，像东莞那边，主要是通过私人租房市场来解决的，形式也是挺好的，也可以借鉴。一方面当地的居民致富了，另外一方面也解决了农民工的住房问题，当然这种形式也带来了一系列的社会治安问题，还有待于进一步探索。

要加强物业管理劳动力的职业培训和人才培养，促进物业管理劳务人才市场的职业化。从人才职业化入手，促进物业管理公司的独立化、专业化发展，鼓励物业公司之间公平竞争，建立规范的物业管理市场，鼓励物业管理服务的区域化和连锁化经营，促进物业服务专业化、品牌化、规模化和产业化。我认为，在缺乏信用的时代，品牌化是一个比较好的办法，政府在促进企业品牌化方面还是有很多工作可以做的。

第二个建议是转变政府的干预方式，完善住房公共体系。

要制定实施住宅法。有许多专家都在呼吁，建立完善可靠的法制体系，推动土地征用制度的改革，保证其公平交易的市场化趋向，同时建立失地农民的就业援助和社会保障制度，积极推进土地批注制度的改革，建立物业税制度，进一步推进住房业的市场化改革。

要创新农村土地制度，积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。创新土地征用制度，抓紧出台新的土地征用办法和补偿标准、补偿机制，严格区分供应性用地和经济性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，保障农民作为土地产权的主体权利。不仅要进行制度改革，而且要有法律上的保证。建立公益性征地，要实行征地价格的听证制度，建立健全失地农民就业安全和基本生活保障制度。经济用地要退出政府征用的范围，按照市场的规则运作，全面推行土地使用权的招标、拍卖、出让制度，建立土地基金制度。

现在征用制度有许多问题，土地价格具体是多少由政府定，农民最多有一点讨价还价的余地。农村集体用地还有一个问题，农民自己没有当家的权利，村委会主任成了法人代表，大都由他作决定。有的地区的农村好一些，还征求一下农民的意见，有的根本不征求农民的意见，开发商通过跟政府管理部门一协商，给村委会一些好处，农民集体的土地就被开发商拿走了，这方面的问题是很大的。

改革和完善土地储备制度，降低行政垄断，促进公平竞争。土地储备制度原本是一个好的事情，但也存在一个问题，就是政府完全把土地垄断了。现在有的城市搞城市经营，就是采取了这个办法，土地就不出售，或者是有步骤地出让，通过各种办法把土地价格炒起来。实际上房屋的商业成本提高了，房价高了，对于这个城市的可持续发展是不利的。

要改革城镇国有土地的批准制度，建立物业税制度，改革土地出让、转让制度，减少划拨用地，取消协议出让用地。

拆迁制度保障居民对拥有产权的住房使用支配、处分和收益的权利。土地使用权应以立法的形式予以保护，并建立实施拆迁听证制度，完善听证程序，听证回馈制度，在听证过程中实行全面审核证据和法律依据。

销售方面，一是推行企业制度的改革，引导和促进住房企业进行股份制改造，建立现代企业制度。制定并执行住房开发经营交易的制度条例，健全住房交易制度，改革社会保障性住房的补贴制度。我们建议对经济适用房采取一些措施，至少要改变一些办法，最好是采取从补砖头转向补人头的办法，要转变这个补贴方式，将住房补贴发到居民手中。

金融市场要加快推进利率、汇率、金融体系的市场化改造，加快国有金融机构的股份制改造，完善金融企业的经营管理制度，完善金融机构的商业性住房的支持担保保险等金融制度，探索和建立政策性住房支持的各项金融制度，建立商业性住房和政策性住房有效结合的制度，完善公积金的法规和各项制度。

中介组织方面是加强住房中介市场的建设，完善规章制度。现在中介组织的问题比较多，也比较突出，实际上还是有办法解决的，但我们做得还不够，这里就不展开说了。

要在出台物业管理的条例、规定和管理办法的基础上，进一步完善相关的法律、法规和制度。规范物业管理公司产生和发展的机制，完善物业管理市场的规则和制度，加快物业管理市场化、规范化的进程。

建立顺畅得力的监管体系，反对住房市场领域的垄断。建立独立的房地产监管机构，理顺监管管理，制定完善的市场准入标准，对垄断价格、质量的监管程序和标准、规则、办法，实施恰当得力的市场监管，打破行政垄断，维护市场秩序，保护公平竞争，这里面每一句话实际上都涉及一个非常重要的方面。

一是要重新整理住房市场的一系列情况，我们建议在组织体系上建立一个新的住房监管机构，将土地征用、划拨、出让、转让和住房开发等合在一起。

二是金融市场的管理，理顺金融部门对住房金融市场的纵横向的监管关系，完善银监会对商业性住房的金融监管制度的体系，制定和完善金融企业的行为规则和业务标准。完善银监会对住房公积金等政策性住房金融机构的监管体系，制定和完善政策性住房，金融机构的行为规则和业务标准。还要建立征地监管体系，完善土地用途管制制度，建立行业用地的行业监管体系及制度，完善土地规划监管制度，加大土地管理的执法力度，维护良好的土地秩序。

三是改进政府参与市场的方式，完善社会保障制度。这就是将不同的参与内容落实到不同的参与部门和单位中，同时适应市场化和以市场为基准的要求，将政府的直接消费、政府的所有、政府的经营、政府的资助和政府的服务做到恰到好处。就是说，政府在参与、服务方面要把内容、职能区分清楚，究竟哪些监管属于哪些部门，哪些服务属于哪些部门，哪些参与属于哪些部门，便于考核。

四是建立公平合理的税收体系，实现住房分配的转移支付，税收不仅是提供服务的前提，也是宏观调控的手段。当前应该完善住房税费体系，首先应该开征物业税，而且税费体系既要合理又要简便可行。

五是建立住房政策委员会。刚才我们说了，宏观调控需要各部门联合配合，所以要设立一个住房政策委员会，在这个委员会下联合宏观政策和住房各个部门，利用多种政策组合体，调控住房市场，使其健康发展并促进宏观经济的健康发展。

第三个建议是建立分层次的住房体系，实行差异化的政府干预。

根据不同的收入群体的实际情况，建立分层次的住房体系。这一点刚才我已经强调了，对于高档房，对于普通房，还有对于保障房，首先是把它分成不同的层次，其次针对不同的层次采取不同的措施。住房供给的政策主要是通过法律条例对市场进行监管，通过货币政策对其调控，通过税制来进行调节。一方面是抑制高消费，另外一方面实际上也是一个转移支付，税收收回来以后，可以补给穷人。同时还要通过规劝，引导生产和消费，引导高档房的生产和消费。对于普通的商品房，公共政策除了上面的那些宏观调控以外，政府通过制定适当的金融原则和税收优惠，给生产者和消费者以适当的支持。再一个是保障房、限价房和补贴房，这些主要是满足中低收入家庭。首先是限定价格，根据住房成本对建造商实行税收优惠和财政补贴。另外限定购买对象，对购买者实行税收优惠，也实行补助金补贴。还有就是对社会保障法，我们把它分为有限和无限，有限的主要是对流动人口，无限的是对当地居民。

总的来说，我们要建立的多层次住房公共政策体系就包括这些方面的内容，它是一个体系，比较庞杂，所以也不像一般的报告好讲，我主要是给大家提供一个框架，希望对大家认识、思考住房问题有一点帮助。

今天就跟大家交流到这里，谢谢大家！

（报告人系中国社会科学院财贸经济研究所博士

据宣讲家网站报告录音整理）

（未经许可，不得复制、印刷、出版，违者负知识产权法律责任）