建立多层次的住房公共政策体系（2）

二是多层次。实际上我刚才讲了，多层次的住房体系最大特点就是多层次，也就是说解决住房问题，政府在干预市场的时候，首先要把住房按照收入的层次分成不同市场：针对高收入阶层消费的高档房，针对中等收入阶层消费的中档房或者普通房，针对低收入阶层的低档房。

三是连通性。虽然住房市场是多层次的，但是各层次之间应该是连通的。原来消费中等、普通商品房的人群，收入提高后，可以转过来消费高档房；原来购买保障房的，收入提高了，可以消费普通商品房。这里面要有一套约束机制，使他们能够连通起来。连通性还表现在财政、金融、产业、土地等手段也是相互交融的、相互配合、相互顺应的。

四是动态性。政府的管制和干预，应该随着收入的增加和住房状况的改变有所改变。不同的城市、不同的发展阶段、不同的收入水平，政府的干预和管制措施是不一样的，这就要求不断变化。

五是综合性。实际上，住房问题不单是住房问题，而是一个综合问题，所以解决问题需要多管齐下。

综上所述，政府与市场合理最佳的组合就是建立多层次的住房公共体系，按照这个思路，根据住房公共政策涉及的方面，我们形成了一个三维的分析框架，也就是说制订政策的时候，要从三个方面入手：政府干预的内容，政府干预的层次，政府干预的环节。

一是政府干预的内容。这里的政府干预是一个广义的概念，凡是政府在住房市场需要做的事情，我们都把它归为住房公共政策的内容，包括政府对住房市场的监管，对住房市场的调节，房地产的税收、金融等。狭义的公共住房政策是指保障贫困家庭住房的政策，包括司法保障方面的政策，政府监管或者归置方面的政策，政府服务方面的政策，还有政府直接参与方面的政策，以及政府调控，政府规劝，舆论引导等。

二是政府干预的层次。我们根据住房的档次，把干预的层次也分成几个方面：轻度干预，中度干预和重度干预。

对高档房别墅房轻度干预，这个主要依靠市场，特别是对需求这一方，主要通过货币政策来解决，也可以通过税收的政策来抑制这方面的消费，实现某种程度的转移支付。

对普通商品房中度干预，不仅要前面的市场调节、货币政策、财政政策、税收政策等调节，而且还要有一定的补贴在里面，包括财政的、金融的补贴以及税收的优惠。因为普通商品房针对的是中低收入者，他们虽然有一定的住房承受能力，但承受能力不高，不论一次性购房或分期付款，还有一定的困难，这就需要政府给予适当的支持或援助。

对社会保障房实行重度干预，对于低收入或无收入等买不起房子的家庭，政府要实行完全干预，给予解决。

三是政府干预的环节。从房地产的生产、消费、分配、保有整个的过程看，政府应该怎么干预？应该采取哪些措施？根据不同的环节，我们可以把政府干预分成住房金融、住房土地、住房开发、住房销售、租赁、中介、保有物业等。

总的来看，政府干预是向两个维度进行的。一个维度是对融资、土地开发、中介、租赁、保有物业进行干预。规劝、调控、参与、服务、管制、法制等方面的政策首先可以向这个方面进行干预。当然环节不同，干预的方式也不一样。再一个维度是向住房的不同层次进行干预，不同层次的住房，都涉及这些方面的干预，但干预的内容是不一样的。这样就可以把所有住房公共政策都涵盖在这里面。

政府干预的内容，包括法制、司法保障等方面。法制的合理性、法制的效率会影响市场。政府应该对住房市场进行很好的监管而不是简单保护，包括市场的准入、市场的秩序、市场的垄断、市场的价格、市场的质量，这是政府义不容辞的责任。现在的问题就是政府在这个方面做得很不够、很不到位，该管的时候没有管，没有管好；不该管的时候，管得很多。房地产市场的问题很多，一个根本的原因就是政府对市场的监管不到位，大家都知道，这里有些是体制方面的问题。

政府服务是指政府所应该为消费者和生产者提供住房信息等公共服务，这一点也是很不到位的。住房本身是一个分散的、特殊的产品，各个市场的各个产品都不一样，差异性很大，信息收集非常困难。这些事情就需要政府和中介组织来做，但这方面做得很不够。虽然专家已经多次呼吁，但到目前我们也没有建立一个很好的住房档案体系。还有，我们应该弄清楚为什么那些腐败官员能够拥有那么多套房子，这些基础的问题没解决好，宏观调控就无法很好地进行。

政府参与是指政府直接参与到房地产的各个经济环节中来，包括自身消费，直接所有的或者规划生产住房和住房的供给支付补贴等。政府购买房子，自己消费，这是办公用房。政府直接给低收入家庭建房，或者是在市场上购买房子分配给低收入家庭。

政府调控是指政府通过财政政策、货币政策、产业政策影响房地产市场，间接调控。政府进行了干预，提供了服务，那就存在着税收。

中国住房市场存在的问题

接下来，我给大家简单分析一下中国住房市场存在的一些问题。

第一，住房再生产环节上的问题。

一是土地方面。虽然土地市场相对完善，但是土地所有权和使用权的出租市场还没有建立，在土地的征收、出让、转让以及土地所有权和使用权的出租等方面还存在黑市。另外，农民没有成为农地的主人和平等的市场主体，在征地过程中农民作为弱势群体，在土地转交易中没有实现平等自由的等价交换。在住房拆迁市场上，被拆迁人还处于弱势的地位，在拆迁过程中，被拆迁人的主体地位和财产权利没有得到很好的保障，包括法律上的保障。

二是金融方面。金融方面的问题又可以分为商业性的和政策性的，总的来说，商业性的住房金融体系不够完善，主要表现在房地产的资金来源主要是通过银行信贷来解决的。实际上，一个完善的住房市场，应该是债券、股票、银行等多个工具搭配形成的。资金的期限不匹配，抵押贷款的创新不够，服务体系不发达，尤其是现在的住房抵押贷款存在着许多的问题，制度不完善，风险非常大。

此外，现在的政策性住房体系实际上只有一个公积金。公积金很有限，并且公积金还存在着很大的隐患。除此以外，我国基本上还没有美国等国家的那些住房抵押贷款的政策体系，而现在我们恰恰就是需要大量的这方面的体系来完善。比如，刚才我们讲到的，针对中低等收入者，政府援助、支持的政策体系、利率的优惠、抵押贷款的便利、保障等体系都没有建立。

再者是财政体系不完善，资金问题不仅包括市场化的金融、融资，还包括财政体系。住房保障制度还没有纳入政府的公共财政体系，缺乏稳定的资金来源渠道。目前对廉租房的财政资金支持不足，廉租房建筑资金来源渠道不规范。现在廉租房的资金来源有这样几个渠道，一是土地出让的收益，二是公积金的收益，三是政府财政拨款，四是捐款。这些渠道中除了土地出让的收益比较稳定一点，其他都存在这样那样的问题。

现行的财政体系，没有将住房保障纳入财政预算，只有少数城市建立制度性的财政资金供应计划，多数城市依靠公积金的增值收益等作为廉租房的主要资金支持，这是不合理的。

三是开发方面。这里面我想有两个方面的问题，一个是房地产企业问题比较多，它们大多规模小，资质差，素质低，好多都是项目公司；再一个是开发体系垄断性比较强，大城市还好一些，在一些中小城市，几家开发商就把整个市场垄断了，或者垄断了绝大多数的市场。

四是销售方面。销售方面的问题就是信息不对称，交易不规范，大量的违规交易，二手房、旧房、公房交易量少、比例低，土地住房私自出租等。问题的原因就是监管不够完善。

五是保有方面。这里面有物业方面的问题，也有住房消费和税收方面的问题。物业市场不规范，还不是买卖双方平等自由交易的物业服务市场，全国70%以上的物业管理企业都是由房地产开发公司派出的，物业管理公司大部分是开发商的关联企业。

住房结构问题应该说是比较突出的，现在老百姓特别需要中低档次的房子，但这方面的房子特别少，高档房特别多，同时市场的监管不够严，调控力度不够。社会保障房的建设面积偏低或者说偏少，甚至许多地方没有廉租房，经济适用房也存在着比例逐渐下降的问题。现在普通商品房的房价上涨得比较厉害，一个重要的原因是供应量有限，特别是小户型的房子，供应量有限。很多中国人都喜欢买大房子、好房子，但是受到市场购买力的约束，实际上好多人尤其是年轻人，并不喜欢买太大的房子。这是我们的政策导致的。假设我们有一种平衡的政策，让开发高档房子和开发小房子的利润尽量平均一些，就不会出现这种情况。所以，这也是我们可以改进的一个空间。

第二，住房政策方面的问题。

这个问题与住房的复杂性有关，住房的复杂性要求发展完善的支撑体系，但是中国的住房制度存在着不同程度的缺陷，也就是住房制度方面存在几个方面的问题。

一是从法制的角度来看，法制体系不健全，司法执行不牢靠，目前的土地征用、出让、转让、土地储备、房屋拆迁等制度都不是很健全，有些不是很合理。住房的开发、销售、出租、中介、物业等市场制度也不健全，同时住房法律也不太完善，司法效率比较低，即使有法律也不能做到执法必严、违法必究。现在无法可依的情况在改变，但是执法不严、违法必究的情况还依然存在。

二是监管体系不成熟，监管执行不得力。目前政府对住房市场的监管存在着横向上政出多门、互相交叉、互相扯皮，纵向上头轻脚重、下级牵着上级走、制度不合理、体系残缺、实施不得力等问题。目前这个监管体系是该管的不去管，不该管的老去管。负责市场监管的人，得罪人的事情不愿意去做，有钱赚的、有利益的就去管，管得比较多。负责监管的上下级之间经常出现土地管理部门的职能是监管市领导的问题，土地的开发通常由市领导负责，土地的管理部门是具体的职能部门，于是就相当于要土地管理局长去监管市委书记、市长，这显然是不现实的，这些都是在制度层面上的一些问题。

三是政府参与的问题。政府干预太过分了，住房保障不完善。过度干预有这么几个问题，一个是在土地问题上，政府是直接在经营土地。为什么现在房价这么高？为什么宏观调控调不下去？为什么地方政府热衷于经营城市？实际上就是经营土地，实际上就是把土地价格搞高了。政府既是所有者，又是经营者，又是监管者。自己监管自己，不可能监管到位，调控不可能解决。

要政府给低收入家庭、无房家庭提供住房保障，这需要掏钱了，所以对低收入的保障面低，对中等收入的援助优惠有限，保障方式重购轻租，手段单一。当初住房制度改革时，首先把供应住房转化为自由住房，这对于当时拥有住房的人是非常有利的，所以推进得很快，一下子就到位了。但还有一部分人没有房子，这应该是需要政府去解决的，而政府没有跟上，直到现在还是一个很大的问题。现在我们开始重视这方面的问题，这就是我说的政府有些方面干预得太过分了，但有些保障又没有跟上。

四是政府服务的问题。对整个住房市场来说，政府有提供公共服务、提供信息的义务，但政府没有做好。一方面住房市场的信息缺乏和高度不对称，另一方面涉及政府干预住房的那些信息，如住房档案，收入信息系统不健全，无法准确界定住房的保障对象，从而出现了保障供给与实际保障对象错配等一系列问题。经济适用房存在这样那样的问题，都与信息不对称有关。

五是税费结构不合理，税费种类不简明。我国住房的税费种类繁多，目前与住房直接有关的税种多达12种，收费项目有几十种，有些地方甚至超过了百种。税费体系中的租税费混杂现象比较严重，同时结构也不合理，取得税比较低，扭转税比较高，这是有问题的。现在咱们国家的物业税还没有开征，这是急需改变的。同时，偷税、漏税、逃税的现象非常严重，前一段媒体上在炒作房地产公司收益大，但纳税排行榜上却没有他们，这显然是个问题。

六是调控手段不到位，经济调控部门不配合。我国目前的宏观调控主要是通过行政手段或行政审批进行的，包括土地审批、项目审批、资金信贷审批，各级政府部门出自自身利益的考虑，加之各级政府及部门之间没有形成信息共享、平等对话、协调配合、行动一致的决策体系，所以调控不配套。最简单的一个表现就是房价高了以后，建设部门的人说是地价高，土地部门说不是地价高，是房价高。一个说房价带动地价，一个说地价带动房价，吵得没完没了。从2004年我就预料，国家的宏观调控涉及到七八个部门，如果有一个部门不配合，或者有几个部门不配合，就搞不下去。结果不出所料，我们发现央行的意见和其他几个部门的意见往往是不一样的，这实际上是部门利益在作怪。