中国社会保障体制改革（3）

大家知道，养老保险制度是从1997年开始实施的，制度实施之前，以及制度开始实施的当年已经工作了若干年的职工都没有缴纳养老保险费。粗粗计算，未缴费的退休老职工有4000多万人，他们的退休金没有其它资金来源，只能依赖缴费的账户资金进行现收现付。结果，导致许多地区当期的社会统筹账户用光了还不算，还得借支个人账户的资金。

退休老职工的钱从哪里来？从现在社会统筹资金出，按理讲是不公平的，因为他们在年轻的时候作出过贡献，他们的贡献早在计划经济时代几千亿、几万亿地交给国家财政了，但是那时候国家财政并没有留下一块来做养老储备，他们养老的钱国家没有替他们存下来，而是按企业列支的方式当期支付的。那么，现在这批人的退休金从哪里出？只能从社会统筹账户里出。按理讲社会统筹账户是给现在正在工作的人未来退休使用的，但是没有办法，因为国家没有存下钱来，只有用我们现在的钱来养他们。这就发生了一个问题，对上一代养老金负债,国家没有用另外的方法解决，而是用我们这一代社会统筹和个人账户资金渠道解决，是“下一代养上一代”，就会出现窟窿。

个人账户的窟窿更是有问题，按理讲个人账户属于个人，是个人名下的财产，我自己不签字，这个钱拿不走，这才叫个人账户。但是我们的个人账户是一个名义账户，这个名义账户表面是你个人，财产是归你，实际上不是你的，还是国家的，只是用个人的账户的名义放在这，所以当国家需要的时候，当地方财政需要的时候，都可以把钱拿出来。拿出来干什么？比方说退休职工现在社会统筹账户的钱不够，就开始动用社会统筹个人账户的资金，所以这样导致社会统筹账户和个人账户都出现大笔的缺口。

这样的问题说到底是什么问题？实际上是当社会转型、体制转换、产业结构大调整这三个变化到来的时候，我们没有找到一个能够同时应对这三个变化的合理方法。什么样的方法能够又养老人，又使我们这些中年人、年轻人能够处在公平的环境中，各代都不为各代负债，不要把老一辈的债压到中年人身上，也不要把中年人的债压在年轻人身上，各代自己创造的财富除了供给国家以外，也给自己社会保险和养老保险留有合理的剩余,这是一个很艰难的课题，全世界都在探索中。这是我们目前遇到的非常大的障碍，到目前这个问题还没有真正得到解决。

此外，还有一个问题，就是社会统筹账户的资金筹集受到阻碍。

社会统筹账户是法律规定向企业收缴的，这在稳定的工业社会运行中只要企业稳定发展就是有保障的。但是，当社会经济结构、产业结构发生很大的变化的时候，一些企业纷纷倒闭，新企业很不稳定，这就导致执行社会统筹的法规出现困难。特别是统筹率很高，企业发工资都有困难的时候，怎么能缴纳保险费呢？

自1996年以来，中国的国有企业纷纷转型，中小企业倒闭，失业或者下岗职工大量增加，不少企业不但单位的保险费缴不上来，企业下岗失业的职工也没法开支，还得政府掏钱，所以社会统筹资金筹集的方式受到威胁。

如果说养老保险制度已经出现了很大的难以持续发展的问题，已经引起中央政府、社会各界的关注，包括国际社会的关注，我们在基本医疗保险方面的问题就更大了。医疗方面我们是社会统筹加个人账户，是跟养老学来的，出现的问题更多，主要有两个：一是没有办法控制医药费用的高速增长，二是账户设置影响互助供给。我们先从这个第二问题说起。每个人都不希望得病，但是得病又是不以人的意志为转移的，疾病会随时袭击你。而且，得病的、住院的，不是全体投保者，只是人群当中的一部分人。如果把医疗像养老一样用个人账户稳定下来的话，大家就会发现，得病的人个人账户的资金不够用，不得病的人这个钱他又花不了，也不让他花，因为这个钱实际上应该把大家的钱拢到一起，去帮助那些得大病的人。所以在医疗方面，疾病是概率事件，而且得大病更是小概率事件，就是说得大病的人在投保中占很小的比率。从这点来讲，医疗保险最适合用社会统筹的方式，并不适合用个人账户这样的方法。个人账户的资产应该都是个人的。当然我们目前还是名义账户，将来改革，个人账户的概念，就跟我在银行存了一笔钱一样，就是我自己的资产，只是国家法规限制你只能用于医疗。医疗保险用个人账户，就会限制得病的与不得病的人的互助互济，有的人账户资金花不了，有的不够花，而且不够的那些人非常需要，甚至是生命需要，但是资金缺口很大。这个问题就严重了。个人账户对于大病来讲肯定不是好办法，对于小病必要性不大。国际社会的医疗保险没有个人账户,就是因为这个道理。

中国医疗保险制度的设计上有问题，这是第一点。第二点就是没有办法控制药品费用的增长。为什么呢？先说医药费增长给医疗保险带来的困难是什么？这么多钱，本来可以解决较大的疾病治疗费用，但是因为医药费用哗哗往上涨，同样的钱只能解决较小的疾病，要解决较大疾病的话，钱就要涨好几倍。医药费用拼命的涨，而医疗保险的钱有可能拼命的涨吗？不可能。第三是没有办法控制医生的大处方、乱检查，这也导致患者的费用不正常地上升。所以医疗保险不比养老，一定要涉及保险之外的医药和服务体系的问题，只要后两个环节出了问题治不住，医疗保险费能够解决问题的程度就越来越低，所以，医疗保险的问题比养老保险还要大。

第三个咱们看失业。我们国家的失业保险是跟国外学的，最长期限是两年，这导致什么情况？一是到了两年这些人还找不到工作，怎么办？谁来解决到了两年还找不到工作这部分人的出路问题。二是我们的培训和职业介绍服务效果很差。说是培训完了就能找到工作，结果找不到工作，也就是失业保险面临的问题是有效性和实用性都很差。为什么会出现这样的问题？为什么国外的失业保险实行了那么多年，没有出现我们这样的问题，到我们这出现这么大的问题？最关键是时代变了，社会变了。失业保险最早什么时候出来的？最早是20世纪二、三十年代提出来的，大家可能记得，那个时候美国电影里头的镜头是生产过剩，牛奶往海里倒，然后裁员，裁员完了再找下一个工作出路。怎么解决生产过剩呢？一是提高消费水平，一是搞科学技术。这两个方面涨起来之后，能使西方的资本主义社会又往前发展。在这个过程中，只要生产率不断的提高，比如建成流水线，大量雇工，就可以得到大规模生产、低成本高效率的效益。流水线稳定了工业化生产的过程，让人们不停的获得比较好的工资，获得比较好的收入，导致工人中有一批成为中产阶级。发达国家的中产阶级能够占到人口的60％左右，它是这样的发展途径。但是那是工业时代，我们现在进入的是后工业时代，信息时代。中国在发达国家工业时代大发展的时候，我们在搞阶级斗争呢。我们落后了，要赶上去，但是我们要赶上去的路不是一段路，从农业社会走向工业社会算一段，从工业社会走向信息社会又是一段。我们还没有念完小学，就被迫进入大学，甚至还得念研究生的课，只能不断地恶补以前的课。

信息社会还有一个特点，就是不确定性很强，变化的速度特别快。比如，前3年，很多网站呼呼地全起来，然后又都在很短的时间内变成泡沫，全垮台了。搞网络的，昨天看他们挺美，能拿几千几万的工资，今天一看不行了，全都下岗了，待在家里了。这就是信息社会。这个社会的结构变化很快，大规模的流水线的生产已经基本停止，需要个性化的生产越来越多。不管是我们中国，还是西方发达国家，都同时感觉到失业是不可避免的，因为工作岗位已经没有那么多，科学技术的发展，导致产业结构的变化，已经使很多大规模的熟练工种可以用高科技技术来代替，还有很多的产业化大工厂在倒闭，其生产功能可以用很简单的方式来操作。信息社会还有一个特点，就是组织被打散，人重新成了分散的个体。我们经常说在农村，农民找不到农业以外的工作，务农的“面向黄土，背朝天”但是劳动力剩余，没工作就游游荡荡。其实城市现在也出现了游荡阶级，相当一批人无所适从，待在家里，或者在街上游荡，不知道自己要做什么，能做什么。这些人里头不乏知识分子，中专、大学本科毕业照样出现这样的问题。可见，这个问题就不是个人的问题，而是社会问题了。有人说是政府的问题。其实也不是，而是社会结构发生重大的改变，是社会发展到这个阶段，技术、社会工业体系发展到这个阶段必然会出现的社会问题。既然是社会问题，我们就得考虑什么样方法能解决？用老的思路显然不行，解决不了。比如说为什么职业培训效果差？职业培训还像过去那样，恨不得一次培训千百人，想通过几个月的培训全都上岗了，就到流水线上去看机器，那多简单。现在不是这样了，现在培训你要让他培训以后确实能够上岗，能够有所得，是很难的，所以培训的方向、课程、方法都应该根据社会的转型而转变。

在新的世纪,社会保障体制必须改革。我们来看看新世纪之初的中国，在社会保障改革策略上发生了了那些重要的变化。

这些变化概括起来叫先易后难、先简后繁、急用先改、重点转移。社会保险其实是一个很难的制度，相对讲社会救助制度比社会保险要容易多了。我们过去是先难后易，现在是先易后难，我们过去是先繁后简，现在是先简后繁。过去动不动就说长期考虑，要建立社会保险，现在就像急用先学一样，咱们急用先改，社会救助制度就像救火，太需要了，几千万人下岗，生计成了问题，所以咱们优先解决这个问题。将重点从社会保险转移到社会救助，当然社会保险还要维持基本现状。1991年上海率先建立了城市最低生活保障制度，后来推向全国。奠定了中国的新型社会救助制度。这是非常大的变化。这种变化不是以人的意志为转移的，不是我们专家谁设计、谁要怎么样的，得要看这个社会的发展规律和它的问题，社会政策应该针对问题去解决问题。

什么叫社会政策？什么叫社会保障？社会政策和社会保障之间是什么关系？社会政策是面对社会问题、解决社会问题的方案。社会政策是很实用的，现在是什么问题？几千万人下岗，几千万人在城市吃不上饭，几亿农民跟我们城里人的收入差6倍，这是什么问题？面对这样的问题，我们不是盲目去学习西方社会保障制度，而是要结合中国自己的问题找到解决问题的办法，找到出路、找到方案，那么这个寻找的过程，以及最后建立法规、法律体系的过程就是社会政策从探索到决策、执行的过程。

社会保障是什么？社会保障是社会政策在面临这样一些贫困群体，用一种制度化的方法去解决，而且让这种制度化的方法条文化，让它的程序稳定化，变成一个执行部门能够照一个准则去执行。所以社会政策达到稳定、规范、可执行这样状态的时候，我们才说形成社会保障制度。

社会政策是变动的，它的变动是针对问题，找出办法，然后提出政策，只要政策创意和政策的思路大方向正确，具体的道路是可以探索的。比如说大方向正确表现在：咱们这么大的国家，我们不能把农民扔在一边不管了。我们过去社会的保障多年来是分裂的，城市一块、农村一块，城市社会保障咱们努力的推，都已经推到90％多了，可是农村的基本制度还没有建立起来呢？再这样走下去就是把农民扔掉了，扔掉行不行？原来以为只要农民进城，农村城镇化可能问题就不太大了，现在看起来问题太大，根本不可能自然化解。