中国社会保障体制改革（5）

第四个问题，社会保障的前景。

对于社会保障的前景，我们中国社会科学院社会政策研究中心提出的方向，叫作基础整合的社会保障体系。不过,从总量上说,基础可能不大，补充可能很大。比如养老，保住基本生活的是什么样的水平，然后在基本生活水平上可以发展的部分是怎么样。比如医疗，保大病不是保基础，基础的医疗保险是预防保健加小病的部分保障程度要高，大病根据情况保一定的程度。补充方面，或者叫做发展的部分，根据情况可以有不同的层次。从基础整合的观点来看，政府的责任就是保基本，就是保基础，不要把政府的责任无限的扩大，什么都保，政府承担不了。至于发展的部分，用什么思想来统帅。我们想是生产型的思想，不是消费型的思想，生产型的思想是什么？就是要以资产建设为本，这个资产建设既有个人的资产建设，又有社区的资产建设，还有国家的资产建设，社会保障制度是一个整体，不能够把它切成三块、六块、八块。基本保障和补充保障之间有着不可分割的关系，基本保障是基底，上面是补充层或者是发展层。基本保障与发展保障之间，随着经济水平的提高会有新的变化。例如基础的底盘会升高，不能够把基础总局限于很低的水平。全国各地的基础水平不一样，比如社会救助，北京市低保标准是300多元，深圳市在三五年前就是385元，现在已经上到400多元了。另外，收入保障、资产保障、服务保障这三者之间有着不可分割的关系。

基础整合的社会保障，它的出发点是要从需求出发，还有一点是进行价值抉择。价值的抉择第一个要义是社会公正；第二是权责对应，权责对应是指政府的权利、责任、企业的权利、责任、个人的权利、责任要相互对应。第三是价值理性，就是说福利到底是政府再分配的执行工具，还是决定社会经济和非经济资源合理配置的价值追求。我们说它是后者，如果说我们把社会保障制度看作是要进行各种的经济资源和非经济资源合理配置这样的追求，而不是说拿着这个钱，给你分一点，给他分一点，仅仅是再分配的话，那么我们社会保障的制度就会带有一种动力：我得增加我的经济资源。管它是经济还是非经济的资源，有的经济资源里面有一些非经济资源，包括精神层面的资源，都会对保障起到作用，都可以进到我们合理配置的范围，这样就会使得社会保障不是僵化的工具，而是具有很多新的创造性的体制。

下面讲社会保障的方法和原则。

从再分配的消费趋向转向生产和投资趋向，这是一个原则，已经讲到了。还有，社会保障的主体应该多元化，不能光是政府。比如企业，现在有企业搞职工福利保障，这可以做养老补充的保障，所以企业也成为重要的主体。目前在企业的退休金计划方面工作做的比较少，还有很大的空间，政府在这方面的政策还要进一步放开。“十一五”规划就非常明确的提到，要发展企业补充保险和商业保险。别看是一句话，却很重要。主体多元化，企业、包括商业保险公司，都是我们社会保障一个不可忽视的主体，还有非赢利组织、社区。非赢利组织可以做服务，养老院有很多都是非赢利组织办的，他们也为社会保障发挥作用；也有很多的社区组织在做社会保障工作，我们社会保障部门里的很多的工作都在街道的社会保障所里，社会保障所与街道、居委会有很好的协调关系，才能够把工作做好。

还有一个原则是市场公共化，这是指我们今天的市场的特征与过去的市场有很大的不同。我们的医疗报销也好、养老也好，是公共服务的市场，而不是私人的市场。公共服务的市场和私人市场最大的区别是什么？公共服务的市场是一个三角形架构。规划者处于中心的地位。他一手牵着生产者，一手牵着消费者或者使用者。公共服务市场强调公共服务的规划者的作用，政府作为规划者，要对养老保险作出规划，对新农村建设作出规划。谁来执行呢？政府的劳动与社会保障部门，还有民政部门都是执行机构，是起着生产者的作用。

公共服务能不能做好，首先要看能不能做好规划、融资、生产、监督。这就需要优化决策。决策的基层化是优化决策的保障。社会的决策尽可能接近事件的发生地，尽可能在发生的社区层面作出，这样你就可以最了解实际的情况，各地的情况有区别，大的方针政策不变，但是具体的社区要能够有决策的权利和机会，才能使社会保障资源配置得更好。

还有一个重要的原则，是社会福利和社会保障要讲成本效益，比如我们这个局系统有300人，局机关有100多人，下面不同的所还有100多人。那么每个所配制的人数和所在地区的工作需要是不是相对应，每个人的工作是否满负荷，是否可以杜绝人浮于事的现象等等。这就需要讲成本效益，成本效益也是基础整合的社会保障的重要特征。还有就是经济社会化，也就是对社区进行经济投资，鼓励社区积累资产，用经济手段促进就业和社会经济资本的形成。

下面讲整合。

整合的特征，一个是主体整合，一个是机制整合。主体整合指纵向的整合，以基础化作为决策原则层级整合，从最低的一层社区，比如说居委会，然后是街道、城区、市、省，以基层化为原则，然后层级整合，只要底下能解决的问题就不要拿到上边来，它自己解决不了，放到我们这里，我们解决不了就往上走。横向整合是以社区为平台的部门整合，社区里既有劳动局，又有教育局、医疗卫生局、文化局等等机构，大家都要做整合。

例如送“温暖”。没整合之前大家全体都送“温暖”，这个送，那个送，结果某一家收到好多的“温暖”，另外一家可能什么“温暖”也没有收到，这样不行。送温暖的救助应当保证需要的家庭都能够得到。这就要有一套规划和安排，社区就要负起这个责任来。

再如，目前我们的社会保障制度的整合还属于单核心的整合，以有限目标为制度中心的整合。比如说以低保整合教育、医疗，属于单核心的整合。而跨越性的整合，以整体目标为中心的整合，以“整个社区都应该实现更好的生活质量”这样的整体目标为核心。这就要包括教育、文化、医疗、养老，不能只突出自己管的部门、自己管的那项工作，而要考虑整个区域的合理发展。

除了制度整合还有机制整合。机制整合一是多中心运行的机制整合，二是两类市场运行机制的整合，三是社会发展与社会保护的机制整合。

多中心运作的机制整合是什么意思？实际上目前出现的情况，不是一个中心，在社区里，街道办、社区居委会是有权威的，是横向的中心。驻区各个部门都有本部门的纵向联系，也是有权威的。纵横中心在运作过程中，在运作机制上要相互整合，特别是面对困难群体的具体困难的时候，要相互配合。

两类市场运行机制的整合是什么意思？前面讲了市场公共化。这就是说我们要承认市场既有私人的，也有公共的。养老、医疗保险是公共服务的市场，同时有没有私人服务的存在？有，比如私人医生开业，赢利医院的服务就是属于私人市场。在养老上有商业保险，商业保险也可以算是带有外部性的私人市场。这两种市场机制要做整合。还有，社会发展与社会保护的机制也要整合，社会发展是指我们不但要过好现在的生活，也希望今后过得更好；社会保护指的是对贫困群体，我们首先必须保证人家能吃上饭，接着要保障他们的生活能够跟社会的发展同步发展。现在，城市里不停的发展，但是城乡差距很大，对于农村、农民和农业必须要保护，这两个方面也要整合。