中国社会保障体制改革（4）

中国的人口太多了，农民太多了。据2003年统计，农业人口7.84亿，占总人口的比重达60.91%，而中国的耕地总面积不到20亿亩，人均耕地不足1.4亩。这种情况下就算是城镇化也解决不了农民的问题。2030年中国人口的预测值为14.7亿，按照60%的城市化率计算，还有至少5.88亿人口得在农村生活。

不说未来，就说现在，要丢掉农民，就会严重地影响社会稳定。现在已经开始局部小乱，2005年1-8月份，就有7万多起群体性事件，其中主要在农村。为什么现在中央提出建设社会主义新农村，为什么现在把“三农”问题提到重中之重，是战略问题，是历史任务，就是这个原因。要让大家平平稳稳过好日子，要让我们改革的红旗不倒，就要把农民问题摆在第一位。这个道理其实很简单，每个人都可以理解，尤其是有农村亲戚、朋友的人更容易理解。改革改了这么多年，三农问题越来越突出，城市和农村比起来，虽然我们各有各的问题，但是城市人整体和农民比起来强得太多了。

所以关于建设新农村是一个重大的战略性的社会政策问题。这样讲我们可以理解社会政策和社会保障的区别是明显的。社会政策面对需要解决的社会问题找出路，而且是大的宏观的出路。社会保障是在政策确定之后把它制度化、稳定化甚至固定化。还有，社会保障迄今为止主要是指社会福利领域和医疗保健领域，教育、住房、文化、娱乐约定俗成地不放在社会保障制度里。而这些都属于社会政策范畴。确定了大政策之后就形成制度，如教育制度、住房制度等等。

社会政策的动力与社会保障有所不同，面对社会问题，解决社会问题，使得社会得以稳定地向前发展，这是其动力。社会保障主要是解决社会的福利尤其是弱势群体的福利，求得社会公正以促进社会发展。所以社会政策的动力源也比社会保障要宽一些，这样才有可能整合各种资源，构建综合性的社会问题解决方案，其中包括社会保障的方案。

今天看，中国社会保障改革首先需要改变宏观的思想，宏观思想就是社会政策的思想。比如说农民问题，最明显的改变是政策思想的改变。原来政府觉得农民解放以来就有土地保障，土地分给他保障就行了，包括一些学者也这么看，但是今天这个政策思想实际上已经改变了。十六届五中全会提出建设新农村是历史任务，这个宏观思想是创新的。城乡看起来在很长的历史阶段还要同时并存，那么如何发展农村，城市如何支持农村，这些问题就要求政策系统化、具体化。让宏观政策变成具体政策，具体政策再变成可操作的程序、方法，然后变成制度。这个社会政策的过程才刚刚开始，以后还有大量的工作等着我们去做。我们大家明白整个宏观走势的变化，将来再有什么新东西出现，你不会惊奇，你会觉得顺理成章，政策思想的改变、政策的逐步具体化，以及变成制度的过程就应该是这样的。

我们再来看城市低保的发展情况。今天我们已经看到，最重要的问题是从大量下岗开始，什么时候城市出现大量下岗职工？1996年。1996年国企改革加快步伐，国有资产也出现结构上的重大调整，产业结构也发生变化，再加上全球化市场在中国有很重要的反映，原来建起大的流水线、很简单的结构企业就能盈利，现在这样的好事没了，大量的问题都需要很艰苦的工作才行，原有的厂子，包括很落后的设施根本干不上去，这个厂子面临倒闭，倒闭以后大量的工人就失业了，1996、1997、1998、1999，甚至到2000、2001年，五六年下来，才使得我们的党和政府认清了再也不能够这么下去，一定要把社会救助制度做起来。这经过很大的反复，也有很大的困难。全国很多地方都相继出现职工下岗、没饭吃这样的局面的时候，才最终把制度转过来，把城市的低保制度放在第一位，这是很大的教训。我们现在看，城市最低生活保障制度在2001年的时候财政支出才27个亿，中央财政才拿了8个亿，当时中央财政才不过保了403万人，到2004年的时候，财政支出173亿，中央财政支出105亿，保了2215万人，实际上到了2005年还在增加，这个数据是统计数据。据我所知，现在全国的城市低保人口2700万人，2700万人是不是达到“应保尽保”了呢？还难说，低保人口还可能有所增加，但是基本上不大会突破了。

还有机关事业单位保障的改革也是我们关心的。机关事业单位的改革一直是一个挺大的难题，出现两种不同意见，第一种意见说机关事业单位改革要跟城市职工养老保险、城市职工医疗保险接轨，跟他们一样。另外一种意见认为，机关事业单位保障制度要单列。这两种意见争执不下，最后怎么办呢？干脆让地方政府自行决定。城镇职工的社会保险，已经有相当多的问题，起码学界认为设计本身就有问题，设计本身就有问题的制度，再把机关放进来，又加了一大块，就更困难。比如说空账的问题，机关也有一大批退休人员，现在退休人员是财政直接掏，如果你让他进去，然后让机关事业单位也出钱，出现更大的空账，然后财政给他补缺口。干什么要走企业保险的老路呢？所以有人就提出，可能现在财政直接补的制度还简单一点，干脆直接补，你干吗绕着圈子补，这是一种意见。还有意见认为，机关事业单位改革如果要创新制度，份额太小，是不是会导致创新制度的成本太大，结果花了很大的成本，创新制度还没有稳定，哪天又要改了，改来改去，机关就更不稳定。而且现在机关如果改革的话，是要跟人事制度连在一起的，如果说也让机关的人大量下岗，那是不是加重我们社会救助的制度负担？这样的几个问题，连在一起不得解决，导致机关事业单位社会保障制度改革停顿了。这个停顿实际上是因为我们的老问题解决不了。

机关事业单位的改革能不能让各地自行决定，让地方政府决定呢？其实，机关事业单位社会保障制度的改革、机关自身的人事制度改革、政府治理、公共服务型政府这四个大方面是连在一起的，我们更习惯切开，可是切开以后，又有切开的很多困难。改革涉及很多利益和利益集团的重新配置，单兵独进很难，怎么样整体来做，又是一个比较大的问题。

刚才从横面，养老、医疗、失业、机关这样排列起来，给大家讲了中国社会保障难题，下面我再从总体上讲一下它的宏观方面的问题。

一是覆盖面和保障面的问题。最大的问题在于农民缺乏社会保障。还有城市的社会保障由于就业不足，导致传统模式发生问题。

我们目前的社会保障还是工业社会的制度，是在所有人能够就业，能得到稳定的收入，达到基本生活水平线以后，然后用一种社会互助的资金保障制度帮助大家解决养老、医疗、失业等社会风险，以维持人的发展来维持社会的长期可持续发展。所以社会保障的前提是就业。

而就业问题在21世纪是一个特殊的问题，带有时代性。21世纪跟20世纪不一样，就业的模式、方式发生变化，就业保障需要重新考虑。我们过去有一个说法，就业与社会保障，把就业保障放在社会保障之外，是单独出来的社会体系，但是今后有可能会把就业保障放到社会保障里面去，而且要作为中国社会保障的头号难题。这个难题包括农民在内，他们也是没法通过就业得到稳定的收入，上哪里去筹钱做农民的社会保障呢？

二是财政危机。财政危机包括国民生活开支的负担、企业缴费的负担、政府财政的负担、社保体系和财政运作的负担。社会保障财政的危机不光中国有，全世界都有。咱们现在开支水平越来越高，不说别的，光医疗开支水平就是成倍的涨，这样国民生活负担加重以后，国民担心就不一样，他对于保障秩序和政府对他的保障引导都会有不同的反映。企业在养老保险上缴的缴费率实在太高了。上海曾经做过一个统计，企业的缴费率在养老保险上是22％，医疗是12%，失业是2%，住房是7%，工伤和生育各是0.5%，全部加起来是43%；个人养老保险是8％，医疗是2%，失业是1%，住房是7%，全部加起来是18%；企业加上个人，总的缴费率是工资的61％，这样缴费负担显然很沉重，企业怎么在全球化市场上竞争？前面说过，就这样还不够，政府财政每年补养老保险都要好几百亿。社保基金目前有几千亿，但是运作效率比较低，只有不到4％的盈利率，这样的比例使人很担心，我们这么大的社保基金不能通过运作来保值增值？

综合起来，不管是覆盖面的还是财政的问题，都可以归结到传统社会保障制度的局限上。传统社会保障制度一是局限于收入保障，你不拿钱来就投不了保险，没有保险就没有保障。这样的社会保障认识导致把服务完全放在事业之外，只有拿出钱来才是保障，提供服务不叫保障，那么这样跟服务相关的，不管是医疗、教育、养老机构都很难走向公共服务，因为很难把钱和服务截然切开。二是局限于分配与消费，就是说没有生产的概念，没有资源配置和组合的概念。三是局限于正规的部门，农民和非正规就业者被排斥在外。四是局限于政府的政策，只有政府是社会保障的主体，社会的部门、企业的部门很难主动积极参与社会保障。五是局限于对未来可靠预期。就是说未来是什么样都在我们的计算机里算好了，劳动部专门花很多钱来算养老到什么时候是什么样，如果这个预期可靠的话，我们的钱到底是够还是不够，还是差多少，但实际上未来是很难做可靠预期的。我们想一想，十年前我们会想到有这么多人下岗吗？我们能想到包括农村，要国家给钱做社会保障吗？但是我们这些情况都发生了，所以实际上未来难以预测，只能看到一个方向，如果用计算机代替我们对客观事物进行大势判断的话，势必要在现实面前碰得头破血流。