中国社会保障体制改革（6）

基础整合的社会保障和传统的社会保障有哪些区别呢？基础整合制度里包括好多内容，就业、住房、社会服务、教育、甚至环境都包括进去。传统制度是消极保护的政策，而基础整合是社会积极负责的制度，它把医病变成追寻健康，匮乏变成自主，教育变成终身学习，谋生变成自我发挥，通过发展公共服务来帮助脱贫。在制度的功能上，传统是再分配为基点，而基础整合是希望开拓新资源，发挥非经济资源的社会效益；传统是单向制度的综合，而基础整合是跨越式的整合，它包括横向、社区、政府、还有机制的整合等等。

基础整合社会保障的资源机构有资金、服务、设施、环境和社会性支持等等各方面。它的资金维持基本的住行、就业和养老的资金。服务包括老人的服务，比如养老机构的服务、居家老人的服务、社区老人照顾中心的服务、社区老人活动中心的服务；健康和医疗里，有社区门诊医疗服务、疾病预防的服务、大病医疗的服务，还有妇女青少年服务、失业残疾人群体服务等等；设施里有住房、医疗、教育、社区公共服务设施；环境的保障包括机会的保障；社会性的技术支持，包括社会基础性的活动，这是专业性、职业化的，还有社区休闲活动，这是非专业性、非社会化的。

这样一个资源结构，让大家看到的是什么呢？就是让大家知道，我们今天所做的社会保障其实是今后这样大的宏观的、整体的社会保障体系中的一个部分。什么叫社会保障？这些内容都是。我们以往不了解，不知道这些对象都是跟我们的工作有关系的。老人服务的那些内容别以为那是民政局做的，那一项就是街道做的，都跟我们没关。我们要把社会保障当作一个整体来看，不仅有资金保障，还要有服务的保障，所以我们要对社会所有的问题，所有的事情都以一种探索的眼光去看待。看看社会出现什么新的信息，将这些信息收集回来再进行整理，然后把它变成自己的东西，这样我们才能提高。

下面讲基础整合的社会保障的主体。毫无疑义，第一主体是政府，当然还有企业，不过，最容易忽视的是非赢利组织，非赢利组织的类型很多：社团、基金会、老人院、学校、医院，特别是现在政府事业机构在转制过程当中，他们未来有相当大的部分会转制成非赢利组织。

特别是民办的老人院、学校、医院，可以成企业，也可以登记成非赢利机构，现在的法人类型是民办非企业单位，它们不是企业，是为社会提供公共服务的。总之，非赢利组织在中国要大大的发展。

今后我们的社会将成为三大部门鼎立的社会：政府部门、企业部门、非赢利部门。它们形成新的社会结构三角形。这三大部门要协同，才能够共建和谐社会。2005年的11月20―21号，在北京召开中华慈善大会，其中的第一个论坛的题目就叫“企业、政府、民间组织协同共建和谐社会”。这个大会表明了什么样的信号？或者表现了什么象征意义呢？这就是《十一五规划建议》34条里面写的，叫做支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会互助活动。这就是说，中央政府已经明明白白把慈善事业作为社会保障四大构成之一了。四大构成的第一块是社会保险；第二块是社会福利，民间非赢利组织所做的服务大量在这一块；第三是社会救助；第四块是慈善事业，不仅民间非赢利组织在做，还有企业现在也在搞企业慈善。

社会保障的主体结构中，还应该包括个人与家庭。因为任何保障最终还是要落实到个人和家庭。要保障我们每个人能够过满意的生活，保障当我们遇到风险的时候能够得到应有的社会救助、社会的支持、政府的支持、企业的支持、非赢利组织的支持。所以，社会保障不能以制度为本，一定要以人为本。我们做工作如果忘掉以人为本，只是跟机械的制度较劲的话，那我们就会迷失方向。

我们讲过了基础整合的社会保障资源的主体结构，一政府、二企业、三个人家庭、四非赢利组织，我们来看他们之间有什么区别。

首先来看政府干什么？是决策、执行和监督。政府要求企业缴税，如保险税；对个人也要求缴税，还要求缴费，就是每个人得从工资里把你的养老金扣出来。对非赢利组织给他政策指导和规范，要求把服务做好。

企业是政府的政治基础、社会基础；企业与企业要组成行业协会；个人和家庭在企业里头打工，也要给企业缴纳保险费；企业与非赢利组织要协同发展。

个人家庭希望政府给予就业支持、社会保护、公共服务；个人对企业的要求是公司福利，个人对家庭本身就是合作；个人对非赢利组织要求实现人文追求，不光是精神追求，同时也要有社会保护、公共服务。

非赢利组织现在主要是承担服务的生产，要求政府有政策对服务的生产加以保护；非赢利组织要求企业也得伸一把手，也得做公益，也得捐款；非赢利组织和社区要求个人和家庭也应该做志愿者，要做志愿服务、慈善捐赠，非赢利组织对非赢利组织的要求是自治。

简单给大家讲一个例子。上海的小城镇保险是一个新创的制度，最简单的说法叫做“24＋X”，“24”的意思就是前一年社会平均工资60％的24%作为企业所有的保险的基础缴费率。原来是61%，现在压到不足15%。“24”是基础的部分，发展那部分叫做X。到底怎么发展，八仙过海各显其能。这样一来，基础缴费率大为降低，缴费水平也大大降低。企业觉得交这点钱太应该了，政府也不用成天追着企业屁股后面要钱。对政府来讲，政府的责任是立法强制、财政托底，保证兑现，这24如果再交不出来，政府就难给贴补了。当然，退休后的享用水平也得下降。如何保障职工生活大体不下降呢？这就要用到“X”。“X”的意思主要是由企业和个人自由选择保险项目和保险费用。只要基础降低了，就留出空间来做自己的选择。“X”的部分大行其道，需要建立规范的市场机制。这就需要政府的监管，用立法和行政的手段来进行有力的监管。

新加坡的经验还是值得我们认真思考的。他们按照政府的要求，建立了综合的个人账户，这个账户的资金你可以买房子，当你不需要房子的时候，房子就可以变卖，变成你的养老金，这是一种很灵活的变化。这样灵活的变化给我们的启示是，养老保险不是很简单的储蓄，而是在你有劳动能力的时候不停的积累个人资产，等到你失去劳动能力的时候，你的个人资产通过转换就可以变成养老金。所以每个人都要努力积累个人的资产，让自己有更好的能力来抵御未来的风险，那么，没有这种能力的人相对就少，政府和社会共同的负担就减轻。

至于机关事业单位改革的思路，大体叫做基本部分全国统一，补充部分系统选择。意思就是跟刚才讲的类似，基本部分我们能不能低一点，就是24%那种概念，补充部分大家可以各显其能，包括各地都可以想办法发展自己社会保障的综合性资源组合。

对农民怎么办？一是发展农村互助养老和医疗保险，一是进城农民工在生活无着落的时候要得到政府的救助，一是在农民遇到困难的时候可以得到农村低保。也就是说，对农村，在本地想办法做好他的养老和医疗，这个互助养老有一个很有意义的办法，就是以养老证作质押贷款的办法。这个办法在新疆乌鲁木齐呼图壁县做了七年，我已开始时讲到现在农民养老保险可能面临重大的重现发动的契机，就是从这里得到的经验。别的地方都不干农民养老了，就他们干。把每个人的养老证放在银行里抵押，春天的时候把钱贷出来，买农具、买种子，秋天的时候有收获，再把钱还上。每年都是春天借秋天还，这样的过程就是积累的过程，农民个体的钱不够，怎么办？可以借乡亲父老的钱，只要人家肯把养老证借给你。这样，人缘好的农民一年最高能够筹集到15万元，借出来的钱足够做一些比较大的营生。用这样的办法来做，超过当地信用合作社的贷款，银行对此也有很大的支持，而且农民挣的钱最终都是自己的，自己挣的钱自己把利息还上去，这个利息不是银行的，还是自家的，银行只收非常少的手续费，农民是给自己挣钱，这套制度七年间运作的相当成熟。劳动与社会保障部农村司的赵司长跑那里去开现场会，兴奋地说，“这个事才对，这就叫农民个人资产建设。”关于农村的医疗保险，刚才我讲了，我们在洛川搞了一个农民社区卫生服务。把农民组织成医疗合作社，农民自己交费给这个医疗合作社，每个人10块，一个镇一年筹集13万元钱，然后农民医疗合作社和乡镇卫生院谈判，乡镇卫生院的院长跟医疗合作社的主任签约。集体筹款，集体签约，集体购买，集体监督。医疗合作社有34个农民代表，34个农民代表每个月都监督卫生院，发现问题就要他们改正，因为是合作社给的钱，买你的服务。在医疗保险和医疗卫生上，最大的难题就是信息不对称，医生和农民离得很远，单个农民怎么可能监督他，药价虚高，农民却一点办法都没有，但是通过医疗合作社的办法，就可以让他的价格降低，合作社和卫生院签约时提出药价必须降7％以下。而且要求把社区卫生服务做到农民家门口，遍布全乡都要建立社区卫生服务站。用这样的方法，虽然问题很多、很难，但是能找到政策思路解决这个问题。在社区基本卫生服务基础上，再去搞大病医疗就容易的多了。

讲了这么多，我最后把社会保障政策的新思路总结为可持续发展，资产建设，社区公共服务。