中国行政体制改革与政府治理创新（3）

第四次改革是1998年朱熔基当总理以后，进行大规模的行政体制改革。这次改革当时面临最大的问题，现在看来就是政府职能转变迟缓，机构臃肿，改革适应不了发展的需要。这次改革步子非常大，在改革之前，国务院有四十个组成部委，什么叫组成部委？就像西方说的“内阁部”，我们叫“国务院组成部委”。这次改革把直接管理工业的部委大多数都撤消了。砍掉了11个保留了29个。

到目前，这些直接管理工业的国务院部委只保留两个，一个是国防科工委，一个是新组建的信息产业部，其它全部撤销。把这些管理工业的部委变成一个副部级的国家局，归国家经贸委管理，经过两年的转换现在基本上变成了社会中介机构，完全脱离了政府。这个改革难度很大。这些老部委光大中院校管了90多所，研究所管了200多个，所以迫使我们对这些撤销部委管的大学也进行改革，研究机构也进行改革。

与此同时，在国务院和省级这两级政府机构，提出公务人员要减一半，国务院当时3.4万人减了1.7万人，震惊海内外。现在看来1998年这次大规模政府改革，就机构改革本身来讲，还是比较成功的，但它的问题是，这次改革提出的转变政府职能的目标，也没有完全实现，职能转变迟缓。再一个就是行政编制不够，用事业编制，现在很多部委借了很多下面部门的人或者事业单位的人，这说明政府职能还没有真正转变。

这是我讲的第一个小点，就说我们在分析中国的行政体制和中国政府治理创新之后，首先对改革开放之后，我们行政体制大体改革过程，大家有一个简单的了解，这样我们就可以思考一些问题。

我分析第二小点就是，通过这几次行政体制改革的回顾，我们可以得出四点启示：

第一点，行政体制改革，政府机构改革，它不是一个简单的过程。其艰难性，至少表现在三个方面：每一次行政体制改革，机构改革，绝不仅仅是机构、人员、数量的增减，它首先是一种权力关系，权力格局的重新调整和分配； 行政体制改革，机构改革在权力关系，权力格局调整的后面，隐藏的是利益关系、利益格局的重新调整分配；每一次行政机构改革，对广大行政人员来讲几乎面临新的职业选择，谁都可能被分流，会遇到很大阻力。

第二点，行政体制改革、政府机构改革又是一个逐步深化的问题，它很难一步到位，也不可能一步到位。中国如此，国外也是如此。比如说1982年的时候，当时我们没有提出什么新的观点，就认为国务院的机构100个太多了，几乎是一次数量增减性的改革，在机构职能本身方面，没有提出新的东西；到了1988年，我们就提出转变政府职能。经过这些年实践以后，感到政府职能像过去那样不行了，要政企分开，转变政府职能。所以你们看到，这个改革绝不是一个简单的一次次重复，你要把它看成链条，是一个螺旋式上升，逐步在推进，它很难一步到位。

第三，行政体制改革，政府机构改革，它和经济体制改革是一种相辅相成的关系，是一种互为因果的关系，就中国来讲，行政体制改革的每一次任务，都是由经济体制改革深入以后提出来的，不是空穴来风。反过来，行政体制改革的实施，又进一步推动了经济体制改革的深入，这是一种相辅相成的、互为因果的关系。我这里说三句话，你们都经历过了，1982年我们进行第一次行政体制改革的时候，我们中国对经济性质的判断是计划经济为主，市场调节为辅，这是我们当时对中国经济的定性。到了1988年我们进行第二次行政体制改革，当时我们对中国经济性质的判断，是有计划的社会主义商品经济，不是计划经济了，变成商品经济了，但是是“有计划”的“社会主义”的，有两个限制词，性质变了，变成商品经济。

那么到1993年我们进行改革的时候，我们对经济性质的判断，是建立社会主义市场经济体制。大家看，1982年是计划经济，1988年是商品经济，到1993年我们深化到市场经济，这是我们通过经济体制改革深入以后，我们在经济性质判断方面上了三个台阶。那么你的行政体制，政府管理，肯定要随着对经济性质的判断，这样一种不断深化、不断进行的调整，而进行改革。

第四点，如果我们放开眼界的话，中国行政体制改革的潮流也符合国际社会中的政府机构改革潮流。

国外政府改革持续20多年。我们把国外这二十多年来的政府改革用四句话来概括：第一句，大刀阔斧地裁减政府机构，裁减行政人员。以美国为例，克林顿自1993年上台到1997年在任的四年，在联邦政府裁员28万人，克林顿当时提出三句话：第一句，政府只有裁减了机构，裁减了人员，才能减少财政开支；第二句话，只有减少了财政开支，才能减少对老百姓的税收；第三句话，只有减少了对老百姓的税收，政府才能得到民众的拥护。所以克林顿当时在美国威信还是很高的。

第二个改革内容，就是将政府的一些服务性职能，向社会转移，不仅仅是美国，好多国家都是这样，这类似于中国政府职能转变，转移给第三部门、民间组织，甚至转移给私人部门。他们说，私人部门的效益普遍高于公共部门的效益，政府可以承担这样的服务责任，但是政府不一定直接提供这样的服务，让民间、私人部门提供服务，政府拿钱，提高公共服务质量。

第三句话就放松规制，放松管制。西方国家和我们不一样，我们法制规制不健全，而他们是法制规制太多了，束缚了公务员的手脚。所以他们大刀阔斧地放松规制，减少规制，减少政府对社会不必要的干预。

第四句话，大力推进公共服务市场化，把企业管理的理念、价值观引用到政府管理中来。他们说公共服务是政府承担的责任，但是如何提供公共服务，不应该由政府垄断，可以引入市场机制，比如说通过委托、代理、承包合同，这样一些方式，把公共服务市场化。他们说，政府管理花的是纳税人的钱，仍然要讲投入，讲产出，讲成本，讲效益，要把企业管理的价值引入到政府的管理中来。

上面讲的这四句话，在某种意义上讲，高度概括了这二十多年来，国际社会中的政府改革潮流中的最主要的内容。所以我们说，如果你把中国的行政体制改革放在国际社会中，放在政府改革的潮流中来观察的话，你就能够理解中国这样的改革，就不会感到突然。这是我讲的第一个大问题，整体上跟大家交代两个方面：一方面，我们首先要了解改革开放以后，中国行政体制改革大体的演变过程；另一方面，从这四次改革我们可以得出的四点启示。