中国社会转型与政府管理改革（5）

但是，一项项具体政策的关注并不等于我们就对农民的利益整体上给予实惠，从结构上来分析，我们实际上对农民的利益造成了双重的伤害或者叫做结构性伤害。第一，从改革开放到现在，农村一共向城市输入了2.42亿初中以上的合格劳动力。从1979年改革开放到现在，农村一共有4.24亿农民离土。这些离土农民都是受过初中以上义务教育的合格劳动力，但这些人到城市以后，没能和城市的市民处在同一个就业起跑线上。他们在城市可能干的是最重、最脏、最累的活，但是拿到的报酬大体是城市同等人群的一半，还没有最基本的社会保障。30多年来我们发现，我们剥夺了数以亿计农民工的青春年华，这些人干活干到老了，打不动工了，再回到乡下去养老。第二，中国的城市化在一定意义上也变成了圈地化。1978年，中国的城市化率只有17.8%，100个中国人只有不到18个人生活在城市。到2010年，中国城市化率上升到47.5%，就这样我们的城市化还比工业化晚了13到15年。按照当年发达国家走过的社会转型历程，工业化处在中期的时候，城市化率大体要达到60%左右。但到2009年底，全国有666座城市，城市实际居住人口已经超过6个亿。这次人口普查数据显示，在城市住的6亿多人中有1.6亿人是没有城市户口的。2000年到2010年这10年间，中国的城市人口一共增加了26%，但城市空间面积扩张了50%。现在除了北京、上海、深圳、广州等一线城市的人口密度比较高之外，绝大多数二三线城市的人口密度远远低于世界城市人口密度的平均值。为什么中国的城市化实际上在一定意义上变成了一个空间扩张的过程？现在看来，与土地制度有直接关系。中国的土地政策规定，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，但农村和城市的边界随着城市化的快速推进是动态地衍变的，今天是农村，明天可能就变成城市了。我们的土地政策规定，由集体土地变成国家土地的时候，不是按照市场价格来进行定价，而是政府以公共用地为由，把农村集体土地首先变成国家土地，在衍变过程中，政府给农民一些补偿。政府把农村集体土地变成国家土地之后，除了公共用地之外，政府把剩下的土地以市场上的高价卖给开发商，政府独享了巨额的土地增值收益。这种衍变过程，客观上或者根本上剥夺了农民参与土地增值的收益分配权。我们一方面关注农村、农民、农业，却在另一方面对农民造成严重的盘剥。第三，在中国社会转型中，城乡二元社会结构的社会根基没有完全破解。中国社会客观意义上变成三元社会，农村、城市以及在城乡之间又衍变出数以亿计的农民工。农民工算什么？说他是农村人，他早离土了，绝大多数第二代农民工都是在城市出生的，连农村都没去过。说他是城市人，他没有城市人的身份，没有户籍，很多人也没有城市人的生活形态。过去，一个农民想变成城市人，在计划体制下不能说比上天难，但也差不多，基本有三条道：一是考学。在计划体制下，只要能考上技校以上的学校，毕业以后就拿到城市户口，哪怕到工厂去当工人，但身份变成城市人了。二是当兵。农村孩子能吃苦，到部队当兵，只要提升到排长以上的职位，将来就可以转业到大中小城市，有城市户籍了。三是招工。那时候国有企业到农村去定向招工。除了这三条道，再没有其他任何途径，也不存在打工的市场。但改革开放以后，这个局面彻底打破了，户籍慢慢被淡化了，数以亿计的人出去打工。制定“十二五”规划时，本来想不再使用农民工的概念，因为农民工到底算农民还是算工人。但这么多专家都找不到更合适的概念来替代农民工。世界上的城市化，就是减少农民、增加市民。中国没有把农民变成市民，而是出现了农民工。

中国社会转型的三大特殊性带来四个方面的严重后果。